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农村最低生活保障制度与农民对政府信任关系研究 　　[摘要]由于制度不健全、农民收入测算技术欠缺、农民个人的骗保行为和基层政府行为失范等诸多因素，农村低保在运行中存在较大的问题。投射到政府信任领域，表现为低保制度在提高低保户对政府的信任的同时却削弱了非低保户对政府的信任。这表明，低保制度增进的是低保户对政府，更准确的说是基层政府的信任，这一发现对完善低保制度、健全低保运行机制以实现低保的认同、信任功能具有一定的价值。 　　[关键词]农村最低生活保障制度；政府信任；农村发展 　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）06-0120-06 　　目前，我国已全面建立了农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）。然而，在低保的运行过程中，却出现了各种各样的偏差和问题。而从目前的研究来看，学界主要从农村低保本身的运作程序和运行机制上寻找其存在的问题及原因，很少探讨低保制度的执行者——基层干部对低保的评价，更没有探讨过低保对农民政府信任的影响。不可否认的是，农村低保本身是一种良好的制度，这种制度具有道德合理性，能为人们提供保护性的法律权利，降低人们的可感风险。既然如此，农村低保能促进农民对政府的信任吗？如果低保能促进农民对政府的信任，那么，是增进低保户对政府的信任还是能增进所有农民对政府的信任？或者是在增进低保户对政府的信任的同时反而降低了非低保户对政府的信任？也就是说，在实践中，农村低保是否以及在什么范围在多大程度上促进农民对政府的信任我们还不得而知，亟需更有说服力的论证和诠释。为此，本文拟从两次大规模实证调查的数据和深入访谈记录出发，对农村低保运行中出现的问题及其对政府信任的影响进行翔实的分析。 　　一、农村最低生活保障制度运行存在的问题：基于访谈记录的反思 　　本文使用的数据来自两次延续性的调查。第一次是2010年3月到2010年9月之间进行的调查，本次调查共涉及到贵州、云南、四川、重庆、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西共10省（自治区或市）14县24个乡镇38个村庄，调查共回收有效农民问卷576份，深入访谈记录50余个。第二次调查来源于2011年3-7月课题组分别在贵州省遵义县L村与雷山县G村、江苏省张家港市Y村所作的“农民社会资本、政治信任与乡村治理绩效”的调查。此次调查共回收有效问卷235份。两次调查的农民问卷的背景变量如表1所示。 　　从表1可知，无论是第一次抽样还是第二次抽样，调查样本的性别、民族、年龄、文化程度、政治面貌以及家庭收入的分布都是比较均衡的，符合农村社会中共党员较少、男性稍多、家庭收入来源以农业为主、村民文化程度以小学或初中为主等一般特征。这说明，我们抽取的样本有较好的代表性与典型性。 　　本来，农村最低生活保障制度是一项具有浓厚伦理意蕴的社会制度，有着自身的伦理诉求与价值目标，即保障贫困农民最低生活的最后一张“安全网”。但是，由于制度短缺、监督不力和执行不畅，农村低保在运行过程中还存在一些问题，这一点，村干部和乡镇工作人员更是深有感触。 　　贵州贵阳市MP乡工作人员告诉我们，在他们乡，享受低保的对象不得违反计划生育，要勤劳、不懒惰，老年人有子女养不能享受。而由于审查不严格，以前评低保时村支书经常卖人情。这反映出政府在选择低保对象的过程中带有经济、道德、政治、关系、文化等多重标准。在这些标准中，经济标准理应是主要标准。但在实际运行中，为表1调查样本的背景变量（农民问卷） 　　了强化意识形态色彩和社会规制功能，政府往往将政治和道德标准放在首位，对听话的、服从政府安排的、支持政府行为的农民首先考虑，将违反计划生育的“道德过错户”排斥在低保范围之外。如此一来，政府利用“关系”资源确定低保对象，真正贫困的农民反而得不到应有的救助。[1] 　　贵州黔东南州GN村村主任指出，他们村共有49户153人享受低保，低保是有级别的，最低的一档是每季度135块钱，最高的可达到每季度300块钱，乡里的政策是60岁以上无劳动能力的老人每季度可享受60块钱的低保，现在他们村约有8个老人享受。特困农户常年享受到低保，剩下的则由其他农户逐年轮流享受，基本上是每户都可以享受得到。可见，由于名额较多，没有更好的办法平均分配，“轮流享受”、“老年人优先享受”的潜规则在农村随处可见。尽管分配的初衷是为了更加公平，但是这种没有按需求差异进行救助的“平均分配、轮流分配”违背了低保的初衷，从而产生了新的不公平，造成了救助困境。 　　贵州遵义市LS村村主任更是一针见血地指出了农村低保存在的弊端。他说：“我们村的低保问题很大。现在的低保是以户为单位，一个人有残疾，全家都吃低保。我们现在有90多户低保户（上面给了200户，我只要了90户），多的家庭每月能领500多元（起底每人每月40元，人均