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谈谈土地执法困境与成因再思考 　　提要:基于稀缺土地资源的过度竞争,我国土地利用矛盾愈显尖锐突出,土地违法行为也蔓延不绝,土地执法成效受到公众的普遍质疑。本文通过对当前土地执法现状及其不力成因展开全方位分析,归纳出土地执法中存在的地方保护、行政体制、法院执行、机制程序、法律漏洞五大障碍,旨在揭示土地执法困境的深层原因、利益格局、一般规律及其与地方经济发展之间的相互博弈关系。 　　关键词:土地执法 利益同盟 问责机制 　　中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号： 　　 　　在我国，土地作为一种最重要生产资源备受国家的重视，一方面在宪法的高度专门规定了土地的分属国家和集体所有的公有制；另一方面专门制定土地管理法和城市房地产管理法调整农村和城市的土地管理关系。为了执行法律的规定，一方面国务院以及国土资源部门制定了很多专门的条例、规章等法规；另外在执法力量上，除了土地行政主管部门外，还有土地监察大队等事业单位的辅助。但是土地管理法律法规的实施效果却不良好，不但没有遏制违法趋势，土地违法行为却越加严重。导致这种原因是多方面的，除了与我国所处的经济发展阶段有关外，还有制度本身存在缺陷等。 　　一、土地违法行为的特征 　　土地违法行为作为违法行为的一种满足违法行为的构成要件，具有一般违法行为的一些常见特征，包括：第一，土地违法行为必须是已经实施的违反土地管理法律、法规的行为。法律调整对象是作为身体动静的人的行为，而不强制人的内心思想。如果仅是有土地违法的念头或者相应的计划打算而未付诸实践，此时并不属于土地违法行为的范畴。因而对于作为实施的违法行为必须已经着手实施，而不作为的违法行为必须是履行期限届满而仍未履行相应的义务。第二，土地违法行为必须是侵犯了土地管理法律法规所保护的社会关系和土地管理秩序，对社会造成危害的行为。不同的法律对土地有不同的规制方式，如物权法赋予了土地权利人一定私权，如果行为仅侵犯私法上权利义务关系，而没有破坏土地管理法律法规所保护的土地管理秩序，也不构成土地违法行为。第三，行为人必须出于故意或过失而从事违法行为，即主观上存在过错。民事责任通常是以过失责任为原则，无过失责任为例外，刑事责任通常仅针对故意行为，而例外的规定一些造成严重后果的过失行为。土地违法行为人通常是出于故意的形态，即认识到行为属于违法并可能造成危害后果并希望或放任危害后果的发生，有时如果因为过失没有认识到自己行为的违法性，也不影响违法行为的成立。第四，土地违法行为人必须是具有法定责任能力的自然人、法人、其他社会组织或者行使土地管理职权的地方政府和土地行政管理部门。这就意味着土地行政主管部门作为土地行政执法部门的同时也是土地行政执法监管的对象，具有双重属性。 　　二、土地执法困境的主要原因和背景分析 　　(1)土地违法案件中隐含的利益同盟和利益结构所谓利益同盟或利益链,是指同一产业中不同利益主体间为达成交易满足彼此利益需求而形成的结构形态。基于同一违法事实存在的众多利益主体,在土地违法行为过程中出于个体利益考虑彼此依存,紧密配合,构造了完整的/产业0利益链。事中结成违法同盟,得到各自相应利益份额,在事后查处过程中又自然转化为攻守同盟,营造了巨大合力严重阻碍查处进程与执法效果。其中,在利益同盟中起到/中枢0作用的地方机关所获利益最为复杂和特殊。地方机关之所以在大量土地违法案件中经常性以反面角色出现,一个根本原因就是有关部门已经深深嵌入了这种利益结构,成为土地违法利益链条中的重要一环。其获得的主要经济利益,首先表现为土地出让金收入;其次,被视为公共利益代表的相关部门实质也是理性经济人,地方机关首长也会出于自身政绩方面的政治利益驱动,而过分追求土地带动的地方GDP经济增长获得的额外政治利益(又可转化为一定经济利益呈现)。 　　(2)土地执法困境中复杂的多元主体 　　1.各级地方机关。出于政绩、经济利益考量的地方机关合谋或主导了大量土地违法行为。违法违规形式主要有:违法审批、以租代征、违规扩大或者滥设各种工业园区、未批先用等。 　　2.企业。以上图表也反映出企业仍为当前最显性、普遍的土地违法主体。其一为房地产开发商。作为终极最大受益者,房地产开发商往往会不遗余力主攻土地管理部门,不仅导致土地资源的大量浪费,而且成为房地产开发商游戏国家宏观调控政策、助推虚高房价的主要手段。当然,之所以出现这些情况,根源也在于土地监管制度中存在重事先审批轻事后监管的制度缺陷。ordm;其二为其他用地企业。主要表现为有地企业违法用地、非法占地、使用期限届满后拒不交还土地以及不按规定用途使用的土地违法行为。 　　3.组织。近年来比较突出的“以租代征”土地违法案件中,村集体、村委会等农村集体组织已成为一类不可忽视的土地违法主体。部分村干部作风不民主、