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“农民变市民”应遵循的主要原则 摘要：推进“土地换社保，农民变市民”的改革，在坚持尊重农民意愿的前提下，要对农村土地权益和城镇社保权益进行合理置换，包括：坚持“双放弃换社保”和户为单位，整体置换权益；坚持权益平等和机会平等，平等置换权益；适应财政和城镇的承受能力，逐步置换权益。为弥补进城农民的社保资金缺口，要通过合理开发宅基地和利用财政金融工具及时变现土地收益，在此过程中要允许异地置换，增加耕地来源，规范土地用途和资金流向。坚持以县级行政区为主体，实行属地管理，既体现权责统一的要求，又有利于降低改革成本和保持居民基本权益的均衡。 一、合理置换权益 按照“土地换社保，农民变市民”的基本思路加快城镇化进程，除坚持尊重农民意愿的原则外，关键是对农村土地权益和城镇社保权益进行合理置换。 1.整体置换权益 所谓整体置换权益，就是要同时涵盖土地承包经营权和宅基地使用权，并以户为单位，进行农村土地权益和城镇社保权益的置换。 一是坚持“双放弃换社保”。即要求农民以同时放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，置换城镇的社保受益权。承包地集约经营是巩固农业基础的基本途径，目前我省农业劳动力人均占有耕地仅2.6亩，远低于人均15亩的最低规模经济要求。如果农民转变为市民后，仅仅放弃宅基地使用权而不放弃土地承包经营权，就不能促进农业的规模经营，农业基础的巩固和现代化也就无从谈起。宅基地是“土地换社保”的主要资金来源，目前我省农村居民户均宅基地近1亩，如果仅仅放弃土地承包经营权而不放弃宅基地使用权，就不能通过宅基地复垦增加耕地和非农用地来源，社保资金的缺口也无法弥补。只有坚持“双放弃换社保”，才能达到巩固农业基础和加快城镇化进程的双重目标。按照“土地换社保”的基本思路，农民转变为市民后，即可以享受城镇的社保受益权和经济适用房。如果不同时放弃土地承包经营权和宅基地使用权，势必成为“超市民”，导致新的基本权益分配不公。 二是坚持户为单位。农民在选择是否向城镇迁徙的问题上，要坚持以户为单位。家庭是社会的细胞，要求一家人整体选择留在农村或迁入城镇，是一个不可忽视的关键环节。这样，既可以避免宅基地和住房分割带来的复杂问题，大大简化“土地换社保”的操作困难，同时，也可以减少夫妻分居和“留守儿童”、“留守老人”，促进家庭和睦与社会和谐。 2.平等置换权益 农民持有的承包地和宅基地，在数量、质量和区位等方面都存在明显差异。片面按照每户农民持有土地的不同价值，进行土地权益和社保权益的置换，势必产生尖锐的社会矛盾。作为一项基本权益的重大改革，应不受土地数量、质量和区位的限制，让所有农民享受同等的权益。 一是坚持权益平等。无论农民持有的承包地和宅基地，在数量和质量上存在多大差别，只要同时放弃承包地经营权和宅基地使用权，即可获得同等的城镇社保受益权。这样，可以充分体现社会公平。同时，由于“土地换社保”过程中，需要财政提供周转资金补助，持有土地数量和质量的差异，实际上只意味着享受补贴的多少，而不存在农民之间均贫富的问题。 二是坚持机会平等。无论农民持有的土地，是在城镇近郊或偏远地区，只要做出“土地换社保”的选择，都应为其提供“农民变市民”的平等机会。相应的配套措施是，在宅基地复垦的同时，促进土地的异地置换。即将偏远地区新增的部分耕地，置换为城镇近郊的非农用地，以弥补社保资金缺口和建设经济适用房。为此尽管增加了一定的工作量，但为了给所有农民创造向城镇迁徙的平等机会，这样做是十分必要的。 3.逐步置换权益 进行农村土地权益和城镇社保权益的置换，既要尊重农民的意愿，也要考虑各方面的承受能力，逐步推进权益置换改革。 一是适应财政的承受能力。通过将部分宅基地置换为城镇近郊的非农用地，固然可以基本弥补社保资金的缺口，但在变现过程中仍然需要财政提供周转资金或贷款担保。为此，应根据财政的承受能力，确定每年“农民变市民”的规模。 二是适应城镇的承载能力。即便有相应的资金保障，城镇基础设施的充实，以及就业岗位的创造也需要一个过程。为此，要加强政策引导，使每个城镇的人口保持合理规模。一方面努力使所有城镇聚集的人口都达到最小有效规模，以增加就业机会，降低基础设施的单位造价和公共服务成本。另一方面，又要避免人口过度密集，防止“大城市病”导致的生态环境恶化和生活质量下降。 三是适应政府的管理能力。由于大量人口聚集，城镇的社会矛盾较为集中。相对于农村，政府管理的难度显著加大。因此，城镇规模的扩张也应有必要过程，不能急于求成。特别是大量农村居民集中转变为城镇居民，更可能产生一些新的社会矛盾。必须先行组织试点，总结经验后再逐步扩大规模。 二、变现土地收益 由于土地报酬递减，单位耕地的年产出率十分有限。2007年我省每亩耕地的总产值不过2223元，折算为增加值不过1300元左右。但耕地作为满足人类基本生存需要的生产