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型塑我國基層地方政府組織的未來圖像 紀俊臣 （東海大學政治學系教授） 關於村里的改革，我想各位都很關心，但是呢，要怎麼改革，首先呢，可能我們必須要了解到的就是說，這改革的「功能」到底在在哪裡。目前，村里到底有什麼功能？舉例來說，如果你是住在市區的，由於人口眾多、彼此較沒有往來，所以村里長好像和你沒什麼關係，或許連你住的地方的鄰長是誰，你可能都不知道，當然里長就更不用問了，那麼「功能」就沒有了。那如果是像鄉下人的話，里長是一定認識的，鄰長更是經常見面的，所以這個是完全不一樣。因此因為它的「區位」的不同，有的有「功能」，有的沒「功能」。 至於，有人提到，是不是可以因地制宜而採取「多元化」的做法，我倒覺得這是可以考慮的。因為確實在都市裡面，我們可以反映的管道非常的多，那麼這麼多管道以下，如果還要經過村里辦公處、村里長來反映的話，是不是反而不方便？所以說，這個是「多元化」可以考慮的；問題是出在，「台灣這個社會是不是能夠多元化？」比如說，台北市有一套制度，或是台北市有兩三套制度，可行不可行？這也是一個問題。 就我的判斷，我們目前這個社會，是大家意見很多，但是真正要多元化時，就又不能夠獲得一致的看法。也就是說，「多元化」可能是不可行的，為什麼？因為當年，台北市一個月四萬五的村里長事務補助費的時候，除了台北縣不得不跟進以外，其他地方都是一個月三萬塊錢，就已經吵翻天了，一定要內政部幫忙給他變成一致化，因為台北縣市以外的村里長認為「一國三制」是不公平的。最後好不容易透過地方制度法的制定，明文規定村里長事務補助費一個月45000元，且這也是上限；但事實上來講的話，它雖然是上限，但又有哪一個鄉鎮敢不花45000元呢？所以說，台灣這個多元社會、這種政治文化底下，其實有些事，還是不能多元的，還是要一致的。 像現在，台北縣村里長都還有一個60萬的小額工程建設費，台北市則是20萬，其他縣市都沒有，就爭了半天。今天報紙上還有人在批評說，為什麼台北市這樣的大都市只有20萬，為什麼沒有60萬？那這還是台北市和台北縣的問題，更何況其他地方根本一毛也沒有。所以說呢，台灣這個情形，我還是比較認為可能會非一致化不可，這是現實問題。 那麼現在就是說，如果要從「一致化」來看的話，到底這個組織要不要維持現在這種編組，不過它是沒有法律地位的，前幾年還有一位碩士班的論文，題目是「村里辦公室法律地位之研究」，我個人認為這是很可笑的，因為村里辦公室並沒有什麼法律地位，只有一塊牌子而已。所以說，今天來講，這也是一個值得注意的問題。 那村里的問題，我個人認為，還是「維持現狀」，但是，『和「社區發展協會」如何來整合』，才是最重要的課題。因為現在確實在地方上，「村里」和「社區發展協會」，變成是地方的兩股勢力，而且是對立的，很少是統合的，那麼這種對立，在一個互動非常頻繁的地區，這兩種組織裡面的成員，或許甚至都是親戚好友、都是自己家人、自己老朋友…結果這樣鬥成一團的話，我覺得這是不太好的。 所以可能未來，是把村里和社區發展協會整合。當然，有人主張說是不是把村里廢掉，把社區發展協會留下來?我個人是比較不贊成這樣的一個做法。為什麼呢？因為很多地方，它的門牌號碼是某某里30幾號，但是到現在為止，還沒有一個門牌號碼是「某某社區發展協會第幾號」，所以，如果要把村里廢掉的話，可能會動到一個很大的工程，因為很多的門牌號碼，就是根據村里來編的，不像有些地方，還有什麼巷，什麼路的，它們沒有，就只叫做某某村（里）幾號，這也是我們現實問題也要考慮的。 所以說，我個人認為未來制度的基本變革方向可以先維持現狀，然後把村里長這個制度，配合鄉鎮市長的改革，比如假若說未來的鄉鎮市，因為這次年底選舉的生態環境的改變，而鄉鎮市有可能變成「非自治法人」的情況之下，到時鄉鎮市長則也會改為官派，那麼我個人覺得村里長也應該改為官派，為什麼呢？因為今天假設說村里長是民選的，而鄉鎮市長是官派的，則到底誰比較有民意基礎，就會有爭議。 目前台北市就有這個問題，台北市的區長是怕里長的，那里長到底怕誰呢？里長並沒有怕誰，因為里長會說他自己民意基礎很強，甚至於市議員都要聽里長的，因為里長可以掌握部份票源。所以這種情形下，這是非常的不正常的。 因為照理來講，村里的話，以台北市來說，村里應該是和區公所配合的，來共同推動村里建設；但事實上來講，村里的意見有時候是非常複雜，非常多，造成區公所在整體作業方面有很多困擾，這是一個事實問題。 所以我覺得應該是怎麼樣的「把制度做一個配套設計」。如果鄉鎮市長改為官派的話，那麼村里長也可以官派；但是，未來的村里長如果是官派，應該要有「資格限制」，比如說要在當地住多少年以上，這樣的話，也比較能夠關心到當地人的情形；還有比如說，可能要賦予它一些行政權責，因為現行的村里長，它是一個任務編組，剛剛也提到，村里長是「社會功能」