完善政府间财政转移支付制度的几点思考.docVIP

PAGE PAGE 6完善政府间财政转移支付制度的几点思考彭彤宇 （湖南省湘潭市审计局）?[摘要] 党的十七大报告着重笔墨写了我国转移支付的政策方向。转移支付对全面建设小康社会、促进国民经济又好又快发展，其作用日益凸显。本文针对近年在地方转移支付审计中发现的一些问题，从体制上和地方实际方面加以分析，并对完善地方转移支付制度提出了建议。[关键词] 政府间财政转移支付；制度建议胡锦涛同志在十七大的报告中指出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。……健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”我国政府间财政转移支付作为平衡地区差距、推动公共服务均等化的重要一环，其现状及作用越来越为人们所关注。然而，在实际操作过程中，由于政府间财政转移支付的制度并不完善，存在有脱离监督、效益低下等问题，使其均衡效率在一定程度上有所降低。如何促进政府转移支付制度的健康发展，本文试图从制度上分析在转移支付审计中发现的问题，并针对问题谈几点粗浅的看法。一、财政转移支付的定义转移支付是一种再分配制度，属于财政学中财政支出的范畴。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在《财政学研究》（1928年）中，首次使用了这个概念，以后随着经济的发展和政府机制的完善，其作用和范围到数额都日渐扩大。对其含义理解也逐步科学、丰富。对转移支付，一般有广义和狭义之分，广义的转移支付，是指整个国民经济中各主体的一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出。国民经济主体大抵可划分为政府、企业、居民三类，相应的，包括这三类主体之间一切非购买性的无偿支出都应属于转移支付范畴，这其间既包含了政府间转移支付和企业的转移支付，同样也应包含其他经济主体相互间的无偿支出，这是广义的范畴。而狭义的转移支付，往往指政府间的转移支付，即政府单方面的无偿支出，包含上、下级政府间和同级政府间的无偿资金转移，其目的在于解决政府财政的纵向和横向不平衡，以实现各地方政府提供公共服务能力的均等化目标。本文讨论的是狭义的转移支付（以下转移支付均指政府间转移支付）。转移支付类型一般可以分为两种，无条件的和有条件的。无条件转移支付仅靠预算支持，没有任何附带条件。如一般转移支付，主要是对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出，一般用于平衡地方财政预算。有条件转移支付规定了具体用途，附加了一定条件，一般指专项转移支付，即主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。按地方政府是否参与，有条件的转移支付又分为配合式与非配合式两种，配合式是指中央政府的每一项专项补助，都要求地方政府相应地提供一定数额的配套资金。非配合式则对地方政府没有此类要求，仅仅由中央提供一笔固定的且指定专门用途的资金。二、我国的财政转移支付制度我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制财政体制改革基础之上建立起来的，形成了从原体制继承下来的专项拨款、原体制补助、决算补助、其他补助和反映原体制既得利益格局的税收返还五种形式并存的转移支付体制，这是上级对下级转移支付。此外，下级对上级转移支付体现在上解中央支出，包含原体制上解、专项上解和出口退税专项上解（本文只涉及上级对下级的转移支付）。但1994年分税制改革只是初步确立了中央政府对省级政府的转移支付，而省级以下政府间的转移支付没有触及。1995年来，各地比照中央对地方的《过渡期转移支付办法》，结合本地实际情况，设计制定了各具特色的省以下过渡期转移支付办法。在实行了“分税制”后的十多年，政府间转移支付改革幅度并不大，基本上是围绕进一步完善分税制下确立的转移支付制度而展开的。从转移支付的历史来看，我国政府间转移支付制度是一个“分级包干”制中的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体。我国转移支付资金主要分为两大类：一是一般性转移支付，二是专项转移支付。一般性转移支付主要是中央对地方的财力补助，包括税收返还、过渡期转移支付、原体制补助三种形式；专项转移支付主要是专项拨款和各项结算补助与其他补助等，主要服务于中央政府的特定政策目标。三、国际间的政府转移支付制度比较1、美国实行自上而下的政府间转移支付制度美国实行联邦政府、州政府和地方财政三级管理体制。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。各级政府都有明确的事权、财权，实行以分散立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。转移支付等国家经济社会发展关系重大的事务集中在联邦政府，州和地方政府主要负担区域性和地方性极强的事务。按照美国宪法，联邦政府的主要经济职责