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论大学章程细化机制 　　【摘 要】 本文在分析我国大学章程细化存在问题及其原因的基础上，借鉴国内外章程细化的经验，论述了大学章程的细化机制，主张通过权威的校内“立法”机构和“立法”程序，以统一的大学精神、价值理念为统领，推进校内规章系统化。 　　【关键词】 大学章程；细化机制；校内“立法” 　　大学章程是校内的“根本法”。大学章程制定以后，必须将其细化为校内规章，才能转化为大学自主办学和管理的具体行为准则。 　　一、我国大学章程细化的问题及原因分析 　　1、大学章程的构成类型 　　章程构成类型不同，章程细化机制也存在较大差异。大学章程可以分为单一型和复合型两类。[1]p59-60单一型章程是由大学权力机构制定统一的总纲领以统领整个大学事务，如柏林洪堡大学、巴黎第一大学、纽约州立大学的章程。复合型章程一般则由特许状或大学法令与较细化的内部章程构成，如耶鲁大学、牛津大学以及香港大学的章程。 　　复合型大学章程与大学自身特点结合紧密，具有针对性、可操作性强的特征，对完善我国现代大学制度具有较强的参考价值。在此模式中，特许状或大学法令是针对特定大学设立、运行和发展等的法律规范，章程则是由学校权力机构制定的、对特许状或大学法令的细化和配套。单一型大学章程依据教育基本法和其它法律规范而制定的。教育基本法或其它法律规范总括性地规定了大学共同的权利和义务，共同的治理模式、组织框架，共同的教学、科研、人事、财务等自主权内容。大学权力机构结合本校具体实际和特色，制定章程；然后再进一步根据细化程序制定校内规章。两种章程模式的区别主要在于法律渊源不同，前者的法律渊源是大学独有的特许状或大学法令，而后者则是普遍适用的教育基本法。 　　2、大学章程细化中存在的问题与原因分析 　　未来我国的大学章程模式属于单一型章程模式，但是当前大学制度体系中普遍缺少章程环节，形成了“教育法律法规――校纪校规”的管理模式。这种模式的缺陷在于：相关法律法规的内容原则、笼统，给具体操作困难；缺少程序性规范，师生权益难以有效保障；学校与政府、社会的权力边界模糊，导致大学自主权萎缩，社会资源进入教育领域不畅等。究其原因在于： 　　首先，大学章程权威性不足，法理地位不明，给章程细化和配套埋下“隐患”。《高等教育法》规定了章程的内容，但是内容宽泛笼统、原则性强。《高等学校章程制定暂行办法》对相关问题进行细化，但是法规层级较低，导致大学章程自身权威性不足。 　　其次，大学章程细化和配套异化为“新瓶装旧酒”。一些大学的章程制定以后，没有以新理念去修订、清理既有校内规章制度，而是把原来的规章制度进行简单的分类汇编、附于大学章程之后。 　　再次，大学内部职能部门各行其是，没有总体协调和审核机制。教务处负责制定教学、考试、学籍等方面的内部规章，学生处负责制定学生违纪处分、申诉规定，科研处负责制定学术政策，相互之间缺少联系和协调，导致章程理念不统一、法律用语错误、格式不规范，表述存在歧义等。 　　最后，学校内部治理机构不完善，缺少相应的组织和议事规则。一些大学章程没有具体区分政治领导权力、行政治理权力和学术研究权力的界限，把各种权力混为一体，导致治理结构不完善。一些大学章程对于党委会职责、校长职权只是简单复述《高等教育法》的规定，缺乏符合学校实际状况的相关议事规则。 　　二、国内外大学章程细化的经验借鉴 　　国内外一些知名大学，无论是复合型章程还是单一型章程，都依照一定程序形成体系完备、效力层级分明的大学章程制度体系。 　　英国大学治理的法律规范按其法律效力大小依次为特许状或法律、章程、条例和规章。章程依据特许状或法律制定，条例依据特许状、章程制定，法规依据特许状、章程和条例制定的。大学教职员会议拥有审核和通过章程权力，对理事会提交的关于章程修订的提议作出决定。理事会有权制定与章程一致的规章，有权废除、修订规章条款，有权制定运行管理的程序。[2]p75 　　美国斯坦福大学以1885年加利福尼亚州立法机关批准生效的“创始基金”文件为依据，形成了《董事会章程》、《评议会宪章》和《行政管理政策指南》三个文件体系，进而制定全校政策、规定和细则。斯坦福大学的行为准则包括简介和宗旨、诚信和品质标准、利益冲突及义务冲突、人力资源、财务报告、举报违规行为等九个部分，每个部分又包括若干具体政策。人力资源部分包括一般人事政策、性骚扰政策、恋爱关系政策、性侵犯政策等。[3] 　　德国《柏林洪堡大学章程》依据《柏林高等学校法》、《工资改革与调整法》等制定，由全校大会表决通过。柏林洪堡大学下设学院，学院院务委员会制定和公布学院章程。大学的学术自主管理机构的委员会制定自身运行的议事规则，以书面形式确定表决的过程。 　　我国香港地区的大学章程包括条例、规程两部分。大学条例的制定主体是政府，由香港立法局通过立法会制定，属于香