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深化机构改革应关注四个问题 　　随着大部制改革的逐步到位，我国的机构改革可以说迈入了一个新的阶段。这一阶段的基本特征是：大规模的部门合并重组基本结束，改革的深化将要触及一些深层次的问题；不像机构重组那样具有阶段突击性特征，改革将成为一个审时度势、与时俱进的长期过程。按照十七大报告和十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，深化机构改革的任务包括：在细化职责的基础上理顺职责分工，包括部门间和部门内职责的合理分工；统筹党委、政府和人大、政协的机构设置；调整和完善垂直管理体制；合理配置宏观调控部门的职能，整合完善行业管理体制，如此等等。可以说，新阶段的机构改革不再大刀阔斧具有高度可见性，而会呈现出精雕细琢、精细化管理和持续性改进的特点。 　　本文聚焦于政府机构改革，提出并简要讨论四个方面的问题：宏观与微观职责的合理配置；推进和管制职责的合理平衡；国家直接经营和监管机构并设问题；决策/执行职责与机构编制的合理匹配。这些问题不仅涉及机构设置和职责分工的技术理性，而且反映出政府的角色定位和施政理念。 　　宏观与微观职责的合理配置 　　应该说，在强化宏观管理的前提下实现宏观职责与微观职责的合理平衡，已成政界和学界的普遍共识。问题在于，虽然理论上宏观与微观职责的内涵及其相互区别很清楚，但其外延却存在诸多模糊地带。当不同类职责在不同部门之间进行配置时，问题会更为复杂。原因在于，政府部门多是按照职能领域设立的，多数部门在所辖领域同时承担着宏观和微观管理双重职责。以国家发展改革委员会为例，这个以宏观管理为核心业务的典型部门，实际上也承担着宏观/微观多重职责：“制定战略规划、政策法规和标准规范”，属于典型的宏观管理职责；而价格监督检查等，属于典型的微观管理职责；至于规划的组织实施、国民经济综合平衡、经济运行监测、投资管理等，则兼具宏观/微观职责的双重性质，这取决于所使用的手段和实施机制。 　　部门宏观/微观职责集于一身，往往出现厚微观而轻宏观的行为倾向。理论上看有几个原因：（1）政策制定和宏观管理领导层高度关注，涉及多元主体间制度化的协商机制，过程相对公开且处于社会监督之下，官员个体在决策中发挥的作用有限；（2）政策过程是一个很长的链条，要达到所期望的效果，不仅需要政策本身的高质量和良好的政策执行，而且受客观因素的制约和影响，官员个体对政策效果的控制力更有限；（3）微观管理针对特定的对象，或者给予某种稀缺资源，或者掌握罚与禁的自由裁量权，更能凸显官员的个人权力；（4）从被管理者的角度来看，我们对地方到中央“跑项目”耳熟能详，但从来没有听说过“跑政策”（这里指具有普惠性的政策，如提升省级政府在某种税收中的分成比例，而针对个案的政策优惠只是项目的特殊方式）。原因很简单，“跑”是要花费巨大成本和代价的，自己独立承担巨额成本争取普惠性政策，竞争对手会搭便车坐享其成，理性行为者不会违背这一“集体行动的逻辑”。美国教授巴达赫把官员的行为动机划分为三大类：“职业目的”即期望在工作场所获得舒适、安全、收入、声望和权力；“官僚目的”旨在保护或提升所在组织的资源；“价值创造目的”旨在提升项目或机构的效能或生产力，进而增进公共利益或公共价值。① 结合上面的分析可以得出结论：即使抱着价值创造高尚目的，官员个人也倾向于微观管理，因为政策与宏观管理存在体制的“淹没效应”，个人发挥的作用非常有限，不像微观管理那样容易控制结果，相应产生较大的成就感或自我实现感；如果官员追求官僚目的或职业目的，微观管理最能体现出组织和个人的声望和权力，也容易通过寻租满足个人的非正当利益追求。从实践来看，许多部门的行为为上述理论提供了现实证据。厚微观的表现之一，就是对项目、资金审批权的热衷和强烈的地盘保护意识。举例而言，“十五”期间中央财政投入“211”工程和农村中小学危房改造120 亿元，部门讨价还价的结果，分别由发改委安排45 亿元，财政部安排45 亿元，教育部安排30 亿元。厚微观的另外一个表现是相对重视执法和监督检查。以价格管理为例，国家发改委分别设立了价格司从事宏观管理，价格监督检查司履行微观职责，但其重点似乎在微观管理。比如，2010 年年初，南宁、柳州部分米粉生产厂家因串通涨价，被当地价格主管部门处以10 万元的处罚，国家发改委通报了查处情况，显示遏制物价的决心；针对前段价格听证是“作秀”的说法，国家发改委网站连续发文予以公开回应；针对福州市水价听证会不公开代表身份受到的社会质疑，国家发改委公开回应说福州的做法“符合规定”。 　　如果说项目、资金审批是微观管理，制定审批的有关制度和标准规范显然属于宏观管理的范畴。实践中，这一更重要的宏观职责反而被忽视。上面提到的“211”工程和农村中小学危房改造120 亿元，同一专项基金由三个部门切分，既没有明确部门的责任分工，也没有建立跨部门