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地方政府财政激励制度安排及其实证分析 　　摘要：本文以中央和地方之间的财政制度安排为研究对象，回顾了建国以来财政体制改革的变迁过程，并分析了各种财政体制的利弊。本文对地方政府的财政激励强度作了实证分析，并将地方政府财政收入范围的变化考虑进去，结果说明改革后的地方政府财政激励强度得到了大大加强，而分税制改革前后地方政府的财政激励强度变化不大。 　　关键词：地方政府 财政体制 财政激励 　　自从钱颖一等[1]通过对中国转轨经济的观察，认为财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和经济增长，并总结为第二代财政联邦主义以来，地方政府的财政激励就成了公共经济学的一个研究热点。 　　就中国的政治体制而言，中国的分权肯定不同于联邦制国家，而是属于一种“授权”性质的分权，中央随时可能把赋予地方的权力再收回来。因此，中央和地方之间类似于一种委托-代理关系。作为委托人的中央政府，需要给代理人地方政府设计和提供各种权力分配安排，而其中最核心的部分就是财政激励制度安排。建国以来中国政府间财政关系的多次历史演变，其实就是中央在实践中不断的调整和地方的财政激励制度，最终达到激励兼容的过程。 　　中国的财政体制自1950年至今，已经经历过数次改革，改革的核心还是围绕着中央和地方的财政收入分配。即在一定的约束条件下，中央如何能够最大限度的激励地方政府开拓财源和努力征税。 　　建国以来，财政体制主要可分为统收统支，包干制和分税制三大类，其中包干制又可分为固定租金和比例分成两种包干形式。下文将先阐述建国以来财政激励制度安排的变革，然后对其进行实证分析。 　　一、建国初期的“统收统支”体制 　　建国伊始，中国改变了根据地时期分散经营的财政政策，而将财政收支高度集中于中央，实行统一管理[2]。各级地方政府将所有财政收入都上缴中央，然后由中央政府根据各地方的经济发展战略计划向地方政府拨付款项。因此，地方政府的财政支出项目都需要经过上级审核，这种财政制度就是我们通常所说的“统收统支”。这样做的原因和中国当时刚刚结束战乱，百废待兴的现实国情，以及后来实行的高度集中的计划经济体制，还有国家的工业化战略都是紧密联系在一起的。 　　人们一般都用“统收统支”来总体概括改革前的财政体制，以此突出当时体制的计划经济色彩。实际上，如果我们仔细的考察1950-1978年的这段历史，会发现只有少数年份采取了严格的统收统支制度，在大多数年份都使用了总额分成、收支包干等不同程度类似包干制的办法。可以说，中国的财政体制一直在中央集中和地方分权中来回摇摆，但是总的方向是地方分权[3]。 　　二、改革初期的财政包干体制 　　进入改革开放初期的80年代，中央政府在这段时期一共对财政体制进行了三次比较大的调整，采用的办法是所谓“分灶吃饭”或“财政包干制”。这些做法在过去也可以找到相似的实践，因此具有较大的历史延续性。确切的说，包干制从1954年推行以来就一直成为中国处理中央和地方财源分配和解决地方财政激励的基本思路，差别主要在于包干的力度和中央对包干制承诺的强度。 　　表1 80年代各地各时期财政包干制一览表 　　由表1可以发现，由于各地区的经济发展水平差异很大，中央不得不采取分别谈判的办法，和各地方政府签订了形式多样、五花八门的各类包干合同。初看财政包干制的合同会觉得非常复杂，其实稍加分析，就可以简单的将其归纳为两种类型。 　　一类为固定租金制，在核定好地方收支基数以后，确定一个固定的上缴或补助数额，并且这一数额在合同期内不会改变。由于固定租金制下，地方政府可享受完全的财政剩余索取权，对地方的激励强度非常大，也可以说是最彻底的财政包干制。这类合同的签约对象一般都是发展潜力大或者需要中央扶持的地区。比如沿海的广东、福建两省，两省都毗邻港澳，海外华侨多，这样可以最大限度的调动其积极性，发展对外经济联系。再比如西部的少数民族自治区，这些地方经济基础差，又是少数民族居多，所以采取对民族自治区特殊的照顾政策。地方财政收入的增长部分全部留给地方，中央拨给地方的补助还会尽量每年递增。 　　另一类为分成制，还可进一步细分为总额分成和增长分成。即在核定收支基数的基础上，确定一个分成比例，这个比例可以是总税收的一个比例，或是超额完成部分的比例。如果收入不足支出的，则也由中央政府按比例补助。比例的确定主要根据各省的经济发展水平和税收能力决定。这一方法没有固定租金制对地方政府的激励强度大，但是在很大程度上保证了中央的财政能力。因此是实施范围最广泛的一种合同形式。 　　在财政包干制下，由于对双方的约束不足，中央和地方的行为都充满了机会主义的色彩。中央为了增加自己的收入，不断的改变和地方的分成比例，或者重新划分收入范围。而地方的应对之策则是不努力征税，或者把预算内收入转到预算外。因为很难对地方政府的征税努力程度进行监督，而地方也