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我国口岸管理国际借鉴 　　摘要： 对发达国家口岸管理制度进行比较研究，有利于借鉴国外先进管理经验，更好地改进我国条块分割式口岸管理模式，对我国海关①进一步健全和完善口岸管理建设起到启示和推进作用。 　　关键词：口岸管理；国际借鉴；机构重组主导；机构合作主导 　　中图分类号：F552 　　中国共产党第十八届三中全会提出，要构建开放型经济新体制推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。笔者认为，口岸是一个国家或地区开放的门户和窗口，从发达国家的实践来看，口岸发展不仅仅带来资金流货物流，有助于直接利用“两个市场、两种资源”，更重要的是推动理念、观念的更新，体制、机制的创新。以创新促发展口岸发展，是顺应经济全球化发展潮流的客观需要，在目前开放型经济体系下，扩大开放、实现跨越式发展，必须以“跨越式”的思维加快口岸发展。 　　一、我国口岸的基本发展现状 　　目前，中国共分布着73个经国家批准对外开放的边境口岸。这些边境口岸作为联结我国与毗邻国家的桥梁纽带，为促进边境地区的开放开发，以及推动中国与周边国家的睦邻友好发挥了作用。边境地区多属欠发达地区，国家相继推出了西部大开发、振兴东北老工业基地、推进新疆跨越式发展和长治久安、建设云南向西南开放桥头堡、兴边富民行动等一系列国家战略，为边境地区带来了发展机遇。 　　作为国家口岸的主管部门，设在海关总署的国家口岸管理办公室在国家向北、向西、向西南开放政策的指引下，积极履行职责，适时增设边境口岸数量，加强边境口岸建设，并通过建立中俄、中哈、中朝等口岸国际合作机制，成为中国与毗邻国家进出往来的便捷门户，双边边民往来便利，联系紧密，友谊加深，增强了边境地区的地缘友好。据统计，“十一五”时期和“十二五”开局之年，国家共批准新开边境口岸10个，扩大开放边境口岸5个。 　　截至2013年底，电子口岸的建设已经覆盖了21个省（区、市）和15个地区，已经有28个省（区、市）设立了37个地方电子口岸建设领导小组和联席会议，36个地方政府与海关总署签署了合作建设地方电子口岸备忘录。山东、上海、深圳、天津、满洲里等7个地区率先投资建成了地方电子口岸实体平台一期工程，上线运行的跨部门联网项目已经有42个。电子口岸的快速发展，明显提高了口岸通关效率，有助于提高口岸改革的自动化水平，是解决通关和贸易便利化问题必不可缺的信息平台。 　　近几年来，我国进一步按照“以改革促发展”的指导思想，不断深化包括口岸体制改革在内的市场经济体制改革，逐渐形成了一个巨大的市场、培育了一系列优势产业、涌现了一批有竞争力的企业。在顺应经济全球化趋势的历程中，一批又一批企业开始实施“走出去” ② 战略，这一方面需要国内深化口岸体制改革，为企业发展提供便利；另一方面，需要借助参与国际规则的制订，掌握国际竞争的主动，为企业“走出去”以后的可持续发展营造健康环境。 　　二、口岸管理中海关与各部门配合中的问题 　　口岸管理中海关与各部门配合中的问题主要有：政出多头，口岸管理难协调；立法滞后，法律法规难配套；各自为政，口岸单位间合作难深入；信息化建设不同步，基础平台建设难统一；口岸管理的理念与制度难和谐等问题。 　　（一）政出多头，口岸管理难协调 　　口岸管理通常为“市口岸办――省口岸办――国家口岸管理办公室（挂靠海关总署）”的运作机制，口岸规划审批、进出口监管等事权集中在中央，而口岸建设和运行管理则由地方政府承担，条块结合，影响了中央对口岸管理的指导力度和协调力度。从前期的规划、建设、验收，到中期的进驻监管、各口岸执法部门的关系的协调，后期的评估和完善等，涉及国土规划、交通、海关、边检、国检、海事等部门，协调解决问题难度大，尤其是重大、复杂的问题。 　　（二）立法滞后，法律法规难配套 　　立法滞后表现在：我国尚未制定一部完整的口岸综合管理方面的法律法规，口岸工作长期以来是口岸各查验部门根据各自的法律法规，自上而下地实行“蜂窝煤式管理”，形成了自成体系的基本管理格局。法律法规难配套，主要表现在：只有口岸开放规定，而无退出机制；监管、办公设施投资主体不明确；监管人员编制标准和办公配套设施滞后；一些具体问题在解决上缺乏依据等。口岸管理相关法律、制度缺位的问题，导致在解决口岸具体问题中只能就事论事，缺乏一个解决问题的统一标准和长效机制。各口岸单位制定的行政法规和行政规章以外的“其他规范性文件”数量庞大，在口岸管理过程中发挥着广泛作用，但往往透明度很低、公布时效也不够快，造成了管理相对人并非出于本意的违规。 　　（三）各自为政，口岸单位间合作难深入 　　目前，口岸各执法部门有各自为政的倾向，存在同一单证重复申报的现象。目前船舶代理公司有2种单证同时向4个部门申报、1种单证同时向3个部门申报、2种单证同时向2个部门申报；再以出入境报