浙江嘉兴城乡一体化“增地”实验.docVIP

浙江嘉兴城乡一体化“增地”实验 　　命题二：如何解决新型城镇化的供地矛盾 　　嘉兴在城镇化进程中取得的用地保障经验及遇到的难题，可能为国土资源部制定存量用地的管理制度改革提供参考。 　　嘉兴是全国第一个制订出台城乡一体化发展规划纲要的地级市。早在2004年，时任浙江省委书记的习近平就专程到嘉兴蹲点调研过，认为嘉兴有条件成为全省统筹城乡发展的典范。 　　2008年，嘉兴市创新性提出节约用地的“两分两换”模式后，国土资源部及相关研究机构的领导也曾多次到嘉兴进行过专题调研指导。 　　就在2013年年初，国土资源部相关部门的负责人对嘉兴市的“两分两换”的农村土地整治模式和低效建设用地再开发工作再次进行了专门调研，并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。 　　记者获悉，《嘉兴市土地整治规划（2011-2015年）》正在等待国土资源部的审批，嘉兴正争取成为规划试点或实验市。一旦成行，有关“基本农田置换新机制”、“农村土地综合整治节余指标市场化交易”等农村土地使用制度的改革创新，有望在嘉兴实施。 　　此外，嘉兴从2012年初开始推动的以“两退两进”为抓手、推进低效建设用地再开发的工作，也走在了浙江省的前列。“两退两进”取得的节地经验和遇到的供地（保留建筑物）、收益分配等难题，也可能为国土资源部制定存量用地的管理制度改革提供参考。 　　地太少成城乡一体化的重要瓶颈 　　嘉兴市国土资源局局长汪善明对前来采访的记者介绍说：早在2002年十六大报告就提出了“统筹城乡发展”的思路，浙江省率先探路；嘉兴因为地处长三角的几何中心，地形一马平川，区域发展和城乡发展比较均衡，所辖五县（市）均为全国百强县，基础条件较好，被浙江省选中进行先行探索。 　　2004年1月5日，《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》颁布。两个月后，时任浙江省委书记习近平就到嘉兴蹲点调研了4天，鼓励嘉兴经过3至5年的努力，成为浙江全省统筹城乡发展的典范。 　　2007年6月，“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落重庆和成都。次年7月，浙江省正式批准将嘉兴、义乌两市列为省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地。同年，嘉兴提出了以推进土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，提出了打造城乡一体化先行地的目标，在全国引起了反响，调研学习者纷至沓来。 　　但是，在万亩良田的嘉兴，打造城乡一体化先行地，面临的一个现实的问题就是建设用地资源匮乏的瓶颈。 　　“建设用地总量严格控制，耕地红线不能突破，上有‘天花板’，下有‘底线’，嘉兴又是万亩良田地区，问题就来了，比较纠结。”谈及此，汪善明面色变得沉重。 　　据汪介绍，嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划，规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区，有29.4%位于基本农田保护区；“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上，但浙江省下达的计划指标只有1万多亩，缺口达2/3；嘉兴是平原，没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡，耕地的垦殖程度已达到极限，后备土地资源极其缺乏。 　　以嘉兴市下辖嘉善县为例。县长许晴晒出了“土地账”，按照2006-2020年土地规划，全县可新增建设用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年仅剩5平方公里。 　　如何破解用地瓶颈的问题，摆到了嘉兴市政府的面前。 　　盘活农地和存量地 　　“散居的农村自然村多达17000多个，农村居民点占城乡建设用地的比例达到了59.5%，近几年居民点的用地规模还在不断扩大，这是不正常的。”汪善明说，这也让嘉兴的发展看到了空间。 　　乡村工业和居民点建设存在着一定的土地浪费现象，如果能够盘活上述的土地资源，就可为经济社会发展腾出空间，为城乡一体化提供用地保障。怎么盘活呢？嘉兴市开出的第一张药方是“两分两换”。 　　嘉兴市设计了以优化土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，探索将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转移生活方式。 　　2009年，嘉兴市又启动了“两新”工程建设，把建设“现代新市镇”和“城乡一体新社区”作为统筹城乡发展的突破口和切入点。 　　过程中，嘉兴推出了劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”，在全国率先取消了“农业户口”。 　　通过农村土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩工作打包，采用政府主导型、村集体自主型和市场主导型三种投资模式，货币安置、联排多层自建住房、单体自建住房、公寓房安置等多种方式，不仅缓解了嘉兴发展用地紧张的局面，也使农民收入连续八年持续保持增长，成为浙江