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地方政府控股下地方银行制度变迁逻辑与风险防范 　　[摘要]地方政府投资参股银行机构，既是一种模糊产权形式，也是一种过渡产权形式。允许地方政府的资本进入银行业，本意是体现责、权、利相匹配的原则。然而，这可能导致地方银行机构成为地方政府的“提款机”，信贷扩张增大，政府融资平台贷款持续增加，信贷集中度会更高，地区贫富差距会扩大，弱势群体的贷款难问题会加剧等。因此，作为过渡性产权形式，地方政府股权的退出将是一种必然结果，虽然短期内难以实现，但是这是解决这一问题的必然出路，因而必须壮大民营银行产权并使之成为第一行动集团。只有这样，地方政府才可能逐步退出银行的产权控制领域并让民营银行成为间接融资渠道的主体，实现银行产权的更替，最终分散和化解金融风险。 　　[关键词]地方中小银行；制度变迁；政府控股；风险防范 　　中国银行业与国外相比有一个比较明显的特点，就是不管是国有控股银行还是地方性商业银行，其控股股东大多是中央政府或地方政府。政府掌控金融资源构成了中国金融业的一大特色。据中国人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%，平台贷款在人民币各项贷款中占比接近30%，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。按照2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元来推算，截至2010年年末，地方政府融资平台贷款总量达到14.376万亿元，从中我们可以窥得贷款的规模，其风险不可小视。因而，我们将研究的视角放在地方中小银行上。地方政府控股下的地方银行产权制度如何，金融制度变迁的逻辑是什么，存在哪些风险及如何防范，是本文研究的重点。 　　一、模糊产权制度理论 　　汪丁丁（1996）认为，产权是利益集团博弈的结果而不是前提，产权只是竞争的结果。在博弈均衡分析框架中，产权的界定通常并且尤其是在出现了混合策略纳什均衡时在概率意义上是明确的，这意味着在信息不对称的博弈中，不同利益主体的产权原本就不应当是一个界定清晰的权利，界定清晰的权利意味着对权利所有者太大的、超过其愿意承担程度的风险。产权的传统功能是减少行为的不确定性，从而对产权博弈的“特定历史分析”可以帮助博弈者从众多可能的均衡中决定一个特定的纳什均衡点作为应当遵循的行为模式。巴泽尔（1997）指出：“权利的界定受个人最优化的影响；这种界定要消耗资源，完全界定的成本更是非常高的。因此，产权永远不会是完全界定的。而且，交易的商品有许多属性，对于既定（物质）商品的不同属性的权利，或者对于一笔交易的不同属性的权利，并不便于同等地加以明确界定的。”诺斯（1994）也认为哪里资源测量成本高于收益，哪里就会存在公共产权。李稻葵（1995）的研究发现，在计划制度中，产权完全是国家的；在市场制度中，产权更多地表现为一种私人状态；在市场制度处于某种中间状态时，产权的选择表现为“模糊产权”，既可利用私人的管理优势，又可利用国家行政力量在控制资源上的优势。因而在某种程度上模糊产权主体的效率反而要高于产权明晰的产权主体，呈现出与过渡形态相吻合的综合效应。戈德史密斯（1990）通过研究指出，虽然明确终极所有权有助于协调理顺与产权有关的各利益主体的经济关系，但中国的改革表明，这种终极所有权的明确需要付出巨大的社会成本，因而在特定的环境下，国家所有及模糊的产权形式乃是一种有生命力的选择。杨小凯（2000）采用新兴古典产权理论模型证明，由于节省产权的外生交易费用与节省产权界定不清引起的内生交易费用之间的两难冲突，产权并非越明晰越好，有时产权的模糊设定反而比清晰地界定产权更有效率。Laurenceson和Chai（2003）运用经验和实证的分析方法，重点研究“合理的政府干预是否比完全自由化的金融体系更能促进经济的发展”，得出的结论是：1978年以来，中国进行了大量重要的金融体制改革，极大地促进了国民经济的增长，政府对中国金融市场的干预不能被认为对经济增长是有害的；不能用研究私营企业的传统利润方法来研究中国的银行业。Saez（2001）对一国政府是否应当恢复（改革）现有的国有银行还是允许一个新的或并存的银行体系的出现来减少国有商业银行的不良资产这一问题进行了探讨。通过对中国与印度的银行机构发展比较发现，新银行的进入比恢复（改革）原有的银行能更有效地减少不良资产。Guerrera（2005）认为，中国进行大规模银行改革的关键仍须来自政府。 　　综上，模糊产权制度理论对于地方银行产权制度安排具有较强的解释力。 　　二、体制外产出的扩大与地方银行产权的介入 　　由于体制内经济的平稳增长是依靠国家通过巨额的金融补贴维持国有银行向国有企业提供资金支持的，这种成本和代价越来越大，以至于达到国家难以承受的境地。在体制内经济增长缓