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黑龙江流域跨境水污染防治多层合作机制研究 　　摘要：黑龙江流域的跨境水污染问题促使中俄两国加快在该方面的合作，但是，随着该流域社会经济发展和对水资源的利用，目前以高层定期会晤为主体的合作机制已不能满足两国合作治理水污染的复杂性和多样性需求。 　　国际河流水资源是跨境共享资源，当前两国在处理跨境水污染问题时，主要面临的问题体现在以下四方面：中方在污染事件处理中相对被动；缺乏全方位流域保护的整体规划；缺乏操作层面的地方合作机制；缺少市场机制的引入。 　　两国在该流域的政府间合作是主要合作模式，应该根据中俄两国的水资源管理体制和政府管理体制的现实特点构建合作治理机制，既要符合两国合作的现实条件，也要面向未来，构建开放、有弹性的合作机制。 　　研究认为，两国应积极面对问题，克服跨境水污染治理的困境，基于跨境水污染防治的区域合作治???框架，以中俄战略协作伙伴关系及其他合作战略为指导，以政府间合作为主，以市场、公众参与为辅，从战略、管理、技术三个层面构建多层次合作机制，逐步形成长期稳定的合作模式。 　　关键词 黑龙江流域；跨境水污染；多层合作机制；区域合作治理 　　中图分类号 X522/TV213.4 　　文献标识码 A 　　文章编号 1002-2104（2013）09-0121-07 　　黑龙江流域曾多次发生大小不同的跨境水污染事件，作为中俄两国的界河，黑龙江流域的跨境水污染问题不仅影响区域内的社会经济稳定，而且牵动中俄两国的国际政治与外交关系。作为一种国家之间的区域公共治理问题，黑龙江流域的跨境水污染需要中俄两国积极探索构建稳定的合作机制。国际上跨境河流的水污染防治越来越趋向于跨国合作治理，但不同跨境河流之间的差异性及国家之间的差异性都很大，因此，必须根据实际状况寻求解决合作之道。黑龙江流域水污染合作治理是一种典型的两国间合作治理，中俄之间比较稳定的国际关系以及长期以来形成的该流域水资源与环境管理合作基础，使得中俄两国之间有必要也有可能构建比较稳定的、战略性的流域水污染防治的多层合作机制。 　　1 黑龙江流域跨境水污染防治的现状及面对的合作困境 　　流域跨境水污染是跨境河流的水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，由于流域的整体性和水体的流动性，从而造成了边境两边水质的恶化。跨境水污染是典型的公共问题，所产生的影响会由于处理不当而形成跨国境的区域公共危机，因此，两国政府必须合作应对此类公共危机。2005年的吉林石化爆炸事件反映出中国和俄罗斯目前在生态环保领域的实际合作是非常缺乏的，虽然1994年两国政府签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》，但也没有涉及到具体的水污染权责规定，使得两国的水污染防治工作的合作没有真正的法律依据，此次跨境水污染事件大大推进了两国之间的水污染防治的合作。 　　1.1 黑龙江流域跨境水污染防治现状与问题 　　中俄界河黑龙江在两国边境经济发展中正扮演着越来越重要的角色，总体而言黑龙江水质尚好，污染仅限于局部地区，并未形成流域性污染[1]。但是，随着流域内外经济开发加快，水环境问题已逐步成为影响两国关系潜在的不稳定因素[2]。 　　在1996年中俄两国建立的战略协作伙伴关系基础上，两国成立了中俄总理定期会晤委员会，统管双方在经济、贸易、科技、能源、运输、核能等重要领域的一系列合作，其中中俄总理定期会晤委员会环保分委会主要负责两国在环保领域的合作。目前为止，已举行到第七次分委会会议，并且成立了污染防治和环境灾害应急联络、跨界水体水质监测与保护、跨界自然保护区和生物多样性保护等3个工作组，通过双方的共同努力，中俄两国边境地区跨界水体水质继续保持稳定，污染防治工作取得了积极成效。 　　自2005年松花江污染事件爆发后，中俄双方高度重视对水质的监测工作，2006年5月，两国签署了《中俄跨界水体水质联合监测计划》，于2007年成立中俄跨界水体水质监测与保护工作组，双方签定了《2007年度中俄跨界水体水质联合监测实施方案》，在5个跨界水体的9个断面进行为期5年、每年五、七、九月3次的联合监测。目前为止，中俄已创建一套足够灵活的并拥有反馈的有效监测系统。 　　在黑龙江流域保护的其他方面，如生态环境、自然保护区、航道管理等，也达成了一系列保护条例，如《中华人民共和国和俄罗斯联邦候鸟及其栖息地保护协议》、《中俄蒙关于达乌尔国际自然保护区协议》、《中俄界河水上安全和防止船舶污染水域合作备忘录》等。 　　但是，在现有的黑龙江流域水污染防治中，双方政府还没有为跨国合作提供一套完整的制度框架，地区之间的合作缺乏制度依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法；并且现有的合作关系不是建立在市场机制基础上的，导致流域内的地区合作缺乏经济动力。 　　目前