管制型政府理论研究述评.docVIP

管制型政府理论研究述评 　　摘要：自19世纪初政府管制制度产生以来，在一百多年的发展过程中，关于政府管制的理论逐渐成熟。本文试图对国内外管制型政府理论文献进行一次系统的梳理，并试图在此基础上进一步探讨当前我国制度转轨时期政府管制制度的路径及走向。 　　关键词：政府管制；管制失灵；市场失灵 　　政府管制（government regulation）的内涵在意义上差不多等同于国家干预，但现在学术界所说的政府管制与国家干预还是有差别的。从时间上看，国家干预的历史比政府管制更为久远，早在16、17世纪在西欧盛行的重商主义就是国家干预理论的一种，而目前学术界所言的政府管制制度的出现则是19世纪最后一、二十年的事情。严格意义上说，国家干预的外延大于政府管制。本文主要是针对国外19世纪后期出现的政府管制理论和我国在政府管制理论上所取得的进步和研究现状做一个简要的回顾。 　　一、管制型政府的产生和发展 　　政府管制制度的产生有深刻的经济、政治和社会根源。政府管制的生成、发展已经经历了上百年的历史。美国被公认为是最早产生政府管制制度的国家，也是政府管制最为成熟的国家。1787年美国颁布宪法时，联邦政府只有财政部、内务部和国防部三个内阁行政机构，宪法也没有授予总统和行政机构管制市场的权力。但随着交易的扩大、市场的拓展、工业的蓬勃发展，政府管制这双看得见的手逐渐进入市场，从以立法手段维持市场秩序和通过诉讼解决纠纷，逐步过渡到在事前和事中对经济进行监管。国会在1887年为了禁止铁路公司的某些被认为是不正当的活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，制定了《州际商业法》，且批准成立了第一个对市场经济实施行政监管的机构―――州际商业委员会（ICC），并授予其广泛的制订和发布规章的权力，以保障市场健康运行。这个州际商业委员会的设立标志着现代政府管制的产生。其后，政府管制机构如雨后春笋般在美国蓬勃发展。国会陆续批准设立了食品与药物管理局（FDA）、联邦储备局（FRB）、联邦贸易委员会（FTC），同时授予其制订规章的权力。而1929年爆发的经济危机，严重地破坏了市场秩序并给成千上万的个人和企业带来了灭顶之灾。这场危机促使政府管制进入到更深入更广泛的领域。危机爆发之后，罗斯福着手实行“新政”。国会通过立法，相继成立了联邦家庭贷款银行董事局（FTC）、联邦存款保险有限公司（FDIC）、联邦证券交易委员会（SEC）和国家劳动关系局（NLRB）等机构。从政府管制产生的历史可以看出，市场失灵是它产生的本源。一般认为，从19世纪80年代到第一次世界大战爆发，是监管型国家兴起的时期。也是政府管制理论发展最快的一个时期。19世纪80年代以后，随着欧日许多国家私有化运动，美国式的政府管制开始在世界许多国家广泛蔓延。政府管制的学说在经济学、法学、政治与行政学领域里，都受到广泛的研究。政府管制是一个综合交叉的领域，不同的学科对政府管制的理解是不同的，各有其独到而深刻的见解。 　　二、管制型政府概念的界定和政府管制的分类 　　与管制相对应的英文是Regulation，意为控制、管理、规则、法令。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》解释为管制。政府管制（government regulation）是一个颇具争议的概念。尽管在一定意义上，大家比较倾向于认为其为政府向社会提供的一种特殊的公共产品，然而对具体内涵的理解，研究者们的分歧依然较大。早期学者卡恩（1970）认为，“管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。”斯蒂格勒对管制所下的定义是这样的：“作为一种规则，管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为管制产业自己服务的。”维斯卡西（Viscusi）认为政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。史普博认为，管制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。日本著名管制经济学家植草益将管制称为“公的规制”，并将其定义为：社会公共机构依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。我国学者也对政府管制下了很多定义，王俊豪认为，政府管制主要是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构）依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。樊纲认为：“政府管制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种管制或规定，如价格管制、数量管制或经营许可等等。”我国学者余晖用比较通俗的方式定义管制：“管制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、发挥、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。”上述说法虽有分歧，但其核心内涵还是有着较多的共性的，综合起来说政府管制的实质，就是在以市场机制为基