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上海市房屋征收补偿制度探讨 　　【摘 要】征收拆迁问题自经济改革发展以来，一直是社会热点话题和法律焦点问题，上海市作为国家化大都市，城市化进程中的征收矛盾更为突出，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》在房屋征收的很多方面都有很大进步，对于公共利益的界定、征收主体、征收原则的规定都很有特色，但就房屋自由买卖、征收范围以及补偿类别方面仍有可商榷之处。 　　【关键词】房屋征收；征收程序；补偿标准 　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称征收补偿条例）于2011年正式施行，行政强制拆迁在法律评价上退出了舞台，为了更好地适用该征收补偿条例解决实际问题，上海市随后制定了《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（简称暂行规定）以及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（简称实施细则）配合国务院的行政法规，这两份法律文件在具体适用性上比其他地方性规定略优一步，在房屋征收的程序上综合考虑了程序公开、程序公正等基本原则。但在房屋征收的操作程序与补偿标准两个问题上仍有探讨的余地。 　　一、房屋征收程序问题 　　（一）征收原因 　　私人住房作为个人财产的重要组成部分，为保护私有财产的完整性，非因法律之由不得随意侵犯之，《宪法》第13条将征收房屋的法定理由独限于公共利益的需要，《物权法》也作出了相同的规定，国务院的《征收条例》的态度也十分保守，未作扩张性规定，仅对公益利益的外延作出了一定的细化，将地方性法规、规章排除在公共利益的界定依据之外，对公益利益的解释极为严格。 　　相较之下，上海市的《暂行规定》没有明确规定征收的前提为公共利益的需要，但这并不意味着政府可以依个人利益随意征收他人房屋。《暂行规定》的侧重点在于解决房屋补偿问题，主要内容对应的是《实施细则》中房屋补偿部分，征收程序并非其规制范围之内。征收集体土地所需的公共利益应与《征收补偿条例》同义同性，方可保护集体组织的财产利益。 　　在实践中，明确公共利益的范围界定并非易事，市场化运作的项目工程虽然以营利为目的，但往往会带有公共利益的味道，这也是不可避免的现实，完全由政府出资从事征收改造工程对于财政负担的压力十分之大，此时社会资金的参与建设就显得更为经济效率。《征收补偿条例》也未完全排除社会资金的流入，将政府组织实施的项目工程也列为公益考虑范围。所以，在个案中将项目诉诸社会公众的判断不失为好办法。 　　（二）征收主体 　　《实施细则》中规定区（县）政府是国有土地上的房屋征收工作的启动者，而集体土地的征收必须经过国务院、省级政府的审批，《暂行规定》第5条写明区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，第26条明确宅基地使用人或者房屋所有人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。由此可以看出房屋征收主体不再是项目建设方，政府作为征收的唯一主体，也是对征收行为直接负责的主体，落实政府的主体责任有利于提高房屋征收决定的慎重性，保障被征收人的合法权益。更重要的是，此条限制了行政机关的直接执法权，通过法院的程序限制有效的避免了不法强拆的发生。 　　不过，很多公益性项目实质上都是由政府组织实施的，此时政府兼为土地征收的实施者，出现了项目建设主体和房屋征收主体重叠的现象，行政机关的中立判断可能会发生偏摇，此时就要发挥司法机关的公正裁判功能，从而保障征收工作的合理、合法性。 　　（三）征收原则 　　《实施细则》中指出房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则，《暂行规定》中也强调征地房屋补偿，应当遵循“程序正当、公平补偿、结果公开”的原则，保障被征地农民的居住条件，维护被征地农民的合法权益。如规定征收补偿方案要公布，征收决定要公告，房屋调查结果要公布，被征收房屋的评估均价由房屋征收部门公布，分户补偿结果要公布等等，这些规定充分体现了公开原则；征地房屋补偿中涉及需要评估的，估价机构由被征地范围内的宅基地使用人或者房屋所有人在有相应资质的估价机构中协商选定；协商不成的，由镇（乡）人民政府或者街道办事处组织宅基地使用人或者房屋所有人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以采取摇号、抽签等方式随机确定则体现了决策民主和程序正当、公正和参与原则。这些原则的落实，使被征收人的一些重要程序性权利得到了保障。 　　（四）对完善房屋征收程序的思考 　　1. 重视房屋自由买卖 　　行政征收应属行政行为之列，由行政机关作出，受《行政法》调整。但行政程序较民事程序更为复杂，在实际征收过程中行政机关可考虑用民事方式代替行政手段，通过平等协商，和平买卖的方式取得房屋所有权，如此可大大减少征收纠纷的发生。事实上，在上海和其他地区也有协议动迁的做法，是一