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“八大投”融资模式 目前,全国共有各级政府融资平台8000多个。这让国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁吃惊不小:“过去一级政府顶多有2—4个融资平台,现在很多地方政府的一级融资平台已逾10个。” 所谓融资平台,指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。 融资平台的出现,源于地方政府财权和事权的不配套。魏加宁称,1994年分税制改革后,中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。地方政府财力紧张,在城市建设、医疗和教育方面开支加大压力下,不得不通过融资平台等隐性赤字方式解决用钱问题。 重庆的融资平台起于2002年。 此前一年的2001年10月,黄奇帆从上海市委市政府副秘书长兼经委主任任上升任重庆副市长。其时,直辖已5年的重庆,基础设施开始迅速起步。问题是,重庆地方财政能力很差,“十分缺钱。”黄奇帆记忆犹新:“2002年,重庆预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。按照国际惯例,这是一个要破产的政府。” 黄奇帆曾担任上海浦东新区开发办副主任,参与了浦东开发开放的过程,对浦东以土地为核心、滚动开发筹集建设资金的操作过程非常熟悉。在他眼里,“没有缺钱的政府,只有办法不多的政府。” 他在摸清重庆家底后,启动了对重庆投融资体制的改革。从2002年末开始,重庆市政府控制的“八大投资集团”（简称“八大投”）逐一成立,用以承担政府重大基础设施和公共设施建设。 重庆市政府对“八大投”的定位是,政府拥有,授权经营,通过市场化方式运作,即作为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。 要达成这个目的,须增大投资集团资本,以获得银行授信。重庆市政府以“五大注资”做到了这点: 一是国债注入。中央政府定期发行基础设施建设国债,重庆市政府将每年获得40亿-50亿元人民币的这类国债,作为资本或股本配给投资集团。 二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入各集团公司。 三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能,将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。 四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产,比如路桥、隧道、水厂等,划拨给各有关投资集团,成为其固定资产。 五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收,作为资本金返还给投资集团。 黄奇帆称,政府通过以上5种注资,在8年时间差不多为“八大投”注入了1500亿元资本金。然后,再通过向国家开发银行、商业银行、债券、股市、信托等5种融资方法,为重大基础设施和公共设施建设筹资。 黄奇帆在多个场合强调:“八大投”将原来政府直接举债为主的投资方式,转变为由投资集团向社会融资,通过市场“放大效应”,形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。 “八大投’是一个很好的融资平台,实际上替代了市政建设债券的作用。”重庆市财政局局长刘伟称。 “全市重大基础设施的75％是八大投’干的。”黄奇帆曾透露。在“八大投”运作中,重庆还实现了563亿元的资产升值,为重庆市政府公共服务转型腾出财力空间。重庆市财政局局长刘伟介绍,去年该市将一般财政支出的51.7%用于了民生。 2002年,重庆财政收入157亿元,政府债务余额450亿元。2009年,财政收入1160亿元,债务余额500亿元左右,考虑到物价上涨和利息因素影响,政府债务余额实际为负增长。 重庆“八大投”在2005年首次引发全国关注,被誉为“地方融资平台的重庆模式”。随后,世界银行用两年半的时间对“重庆八大投资集团现象”做专题研究,认为重庆的做法具有创新性,重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。 融资秘诀:储备土地 重庆模式到底有怎样的秘诀？ 黄奇帆坦承,“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。“土地及其增值潜力,是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。”他称重庆很早就引进了香港的土地储备制度,2002年市政府出了条规专门推动土地储备。 八家投资集团均被赋予土地储备功能,家家都有至少数万亩的土地储备,目前总量已超过40万亩—或是政府以土地注资,或是以土地抵押贷款,且以未来土地出让收益偿还。 “土地储备功能在投资集团内部有两个循环。”黄奇帆在多个场合阐释称,第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环:比如城投公司有一万亩地,规划上让城投公司储备了,它拿出部分资金,完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户,从而成为信用资产,可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。 第二个循环:土地储备后,要投入、开发,七通一平,然后通过市场转让给房地产商。“这是一个土地升值的过程,也许你50万元一亩的地,转让时200万元一