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土地征收中被征地农民确认程序研究 　　摘 要：土地征收权是以公共利益为目的，强制获得土地所有权的国家权力。征收行为符合法定的公益目的与足额补偿的限制条件，被征收者就应当服从。国务院关于“农民对征地决定和征地补偿的确认材料作为征地报批必备材料”的规定，不仅在理论上与征收权的基本属性存在冲突，同时也缺乏实践上的可能性。这样的程序设置表面上有利于农民权利，但在实践中不但无法发挥其应有的作用，反而影响了行政效率，导致了“农民确认”程序存在一定缺陷。因此，对“农民确认”程序要进一步完善，加入听证程序，增加争议判断机制，并修改《中华人民共和国土地管理法》中的相关表述，补充相关内容，以达到真正保护被征地农民知情权、财产权等合法权利。 中国论文网 /4/viewhtm　　关键词：土地征收；征收程序；征地补偿 　　中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）05-0007-07 　　一、问题的提出 　　2014年，山东省平度市杜家疃村120余亩的土地征收过程中存在违法征地情况被曝光，平度市国土资源局称，该宗土地的征收是经省政府批准，依照法定的征收程序，并已足额拨付土地补偿费的合法征收行为。所涉及的被征用土地早在2006、2007年就已经转为了建设用地。截至2013年5月16日，青苗及地上附着物补偿费340余万元、征地补偿费604余万元已全部拨付到村，其中青苗及地上附着物补偿费于2013年5月底全部兑现到村民手中。但村民提出，征地程序并不合法，当地政府在未经村民同意的情况下，伪造了村民签名和手印，依靠制作的假文书办理了土地审批手续[1]。政府在申报征地审批中是否具有伪造农民确认材料的行为，是征收行为是否合法的争议所在。 　　被征地农民在征地补偿方案上签字确认，是我国为了保护被征地农民知情权、财产权等合法性权利而设置的土地征收程序。可实践中，这种农民参与方式却成为了各地“征地造假”案的导火索。签字确认形同虚设，引发了严重的社会问题。在征地造假的背后，隐藏的是目前征地程序设置上的问题。对此，另一起涉嫌征地造假案的负责人解释到：依照现有的制度规定，没有农民签字就无法获得用地审批。审批程序本身周期就长，项目建设又迫在眉睫。因此，在告知村民的前提下，由基层部门代替村民签字、按手印，就成为了许多地方的惯用做法[2]。 　　集体土地征收的程序性规定主要存在于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）以及《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《严格土地管理的决定》）当中。目前的征收实践与司法实践均以国务院发布的《严格土地管理的决定》为法律依据。在这份规范性文件中，“农民确认”被确定为“征地审批”的前置程序“农民确认”是指在集体土地征收决定公告时，被征地农民要对“拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径”进行确认。“征地审批”是集体土地征收的启动程序，必须以“被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料”。。也就是说，建设项目申请征收农民集体所有土地的，如果没有附加“农民确认”材料，就无法获得批准。该项程序规定的效力不及《土地管理法》，因此，2012年公布的《土地管理法修正（草案）》征求意见稿有意将此项规定以法律的形式固定下来。对此，笔者持有不同的意见。 　　二、“农民确认”程序的形成 　　（一）“农民确认”的初态：政府单向通知 　　我国现行的有关集体土地征收程序规定的规范文本当中，以全国人民代表大会颁布的《土地管理法》具有最高的法律效力。其中第四十六条和第四十八条规定了两种公告：集体土地征收决定公告和补偿、安置方案公告现行《土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。。为贯彻实施《土地管理法》，国务院于1998年12月颁布了《土地管理法实施条例》，其中第二十五条针对两个公告内容作出了进一步的规定：土地征收公告应包含“批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积等内容”；补偿公告则应囊括“征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限”等方面。从《土地管理法》及《土地管理法实施条例》所规定的集体土地征收公告程序来看，均没有涉及关于被征地农民对公告内容“确认”的规定。从内容上看，《土地管理法》中征地公告的目的仅仅是在征收决定做出后，对被征收者的告知而不是征求意见，更不需要农民确认。当时仅仅是在征地补偿公告时要求实施公告的单位听取被征收者的意见，对于土地征收决定的公告并不作听取意见的程序限定。法律文本中也并未涉及听取意见的方式及农民