国有土地上房屋征收补偿协议纠纷律师实务资料.doc

国有土地上房屋征收补偿协议纠纷民事抑或行政：论国有土地上房屋征收补偿协议纠纷的司法救济途径 征收补偿条例理顺了与拆迁有关的法律关系，然而，补偿协议的性质在实践中却引发了争议。条例第25条规定，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项订立补偿协议。一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 征收补偿条例中可以依法提起诉讼的模糊概念，无论是在理论界还是在实务界，都引起了广泛争论。但条例没有写明提起的诉讼是行政诉讼还是民事诉讼，实践中就产生了一些争议，有的地方作为行政案件受理，有的地方作为民事案件受理。条例的规定究竟应该如何理解？补偿协议引发的纠纷，应该适用于哪类诉讼？对此有必要进行深入探讨。 二、征收补偿协议纠纷诉讼模式分歧 （一）民事诉讼 《国征收补偿条例》实施前，拆迁人与被拆迁人订立的拆迁补偿安置协议属于民事合同性质，发生纠纷可依法向法院提起民事诉讼。在我国目前，行政合同的诉讼救济主要是按民事合同纠纷由民事审判庭依民事诉讼规则处理。?? （二）行政诉讼 从彻底解决纠纷的角度来看，征收补偿协议其实是以合同形式体现的行政决定，所以从协议有争议一开始就纳入行政诉讼，有利于彻底解决纠纷。马怀德教授认为，不应单独看征收补偿条例的规定，还要往后看，从彻底解决纠纷的角度来看。?这个补偿协议，其实是以合同形式体现的行政决定。马怀德说：所以从协议有争议一开始就纳入行政诉讼，有利于彻底解决纠纷。 （三）民事、行政自由选择 ??对此，中国人民大学法学院教授莫于川建议，可以由起诉方来自行选择使用何种诉讼。我的意见是，优先行政诉讼，不排除民事诉讼。为什么？民事诉讼在补偿等问题上更充分一点，而行政诉讼的好处是举证有利于某一方。我们要把更多的选择权留给诉讼参与人，假设我们通过司法解释做出规范化选择的话，应该考虑到有利于被征收人这样一种倾向性来加以规定，同时也还要留下一定的空间。莫于川说。 （四）民事、行政混合适应 建立民事、行政混合的审判庭，这个法庭既可审理民事案件，又可以审理行政案件，尤其是有交叉的案件都交给这个庭来审。 中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年还提出了一个解决路径：建立民事、行政混合的审判庭，这个法庭既可办民事案件，又可以办行政案件，尤其是有交叉的案件都交给这个庭来审。认为不能因为法院内部的分工问题而让老百姓受累。既然内部有争议，干脆就划到一起去。因为民庭和行政庭这两个庭是有区别的，行政庭的法官更多地是替老百姓考虑，让行政机关承担更多的义务，而民庭的法官主张平等主体，因此，让民庭的人来审，可能老百姓会更吃亏一点。 （五） 目前审判实践中存在的做法 实际上，在现有审判实践中行政和民事两种诉讼形式都有。被征收人对补偿协议不服的以行政诉讼为主，也就是民告官；被征收人不履行协议约定义务时，房屋征收部门多以民事诉讼提起诉讼。?? 三、征收补偿协议法律属性的分析 法律救济是一个庞大的系统，应根据被救济行为的不同特性设置与其相适应的程序和制度。因此，征收补偿协议的定性如何，直接关系着征收补偿协议纠纷解决机制的选择 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收补偿，是指征收人为了公共利益的需要，在符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的基础上，按照决策民主、程序正当、结果公开的原则，对国有土地上被征收人的房屋依法实施征收并进行公平补偿的活动。这里的征收人是指市、县级人民政府，具体实施部门是市、县级人民政府确定的房屋征收部门；被征收人是指房屋的所有权人。?? 可以看出，国有土地上房屋征收补偿活动的完成需要具备下列四个条件：（1）房屋征收补偿的主体是政府,其本质上是基于公共利益的需要。（2）实施征收的房屋必须位于国有土地上，且必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。（3）房屋征收补偿须遵守正当的程序。（4）房屋征收应对被征收人进行公平的补偿。 实践中，对征收补偿协议性质的认定，主要存在两种争议，一是民事合同，一是行政合同。合同法将民事合同界定为平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。???而行政合同至今仍没有国家层面的立法。通说认为行政合同又称行政契约，是指行政主体为实现特定的行政管理目的，而与公民、法人或其他组织经过协商达成的设立、变更和废止行政法律关系的协议。???结合《征收补偿条例》的规定及民事合同与行政合同的判定标准，我们从房屋征收补偿协议的主体、地位、依据、目的、内容、特权等角度来分析房屋征收补偿协议的性质。 1、协议的主体。民事合同的主体是具有民事权利能力和行为能力的自然人、法人和其他组织，而行政合同的主体中一方恒定是行政主体。这