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中国行政决策责任追究制度困局分析 　　摘要：对于健康有序的政治和社会系统而言，良性运作的行政决策失误责任追究制度是不可或缺的。由于认识理念的偏差、理论研究的薄弱和立法进程的迟滞，中国的行政决策责任追究制度始终没有真正实现常态化、规范化和制度化。在行政决策责任追究的制度实践中，还普遍存在法律约束薄弱、责任追究主体缺位、责任追究事项范围模糊、责任追究对象错位混乱、责任追究程序失范和责任追究效果不佳等显著问题。尽管这些问题是离散的、区域性的，但总体上带有普遍性和广泛性，不仅使制度框架形同虚设，也不利于维护政府的形象，重塑政府公信力，实现立党为公、执政为民的总目标，值得认真反思并予以及时修正完善。 　　关键词：行政决策；责任追究；制度困境；制度完善 　　中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0042-08 　　改革开放三十多年来，在党和国家的倡导推行下，中国已经建立了包括行政决策报告制度、审查制度、监督制度、评估制度、奖惩制度和引咎辞职制度等一系列制度在内的决策监督与责任追究制度。尤其是行政决策责任追究制度的建立，在防范行政决策失误、减少决策失误损失等方面取得了一定的实际效果。通过一个个行政决策责任追究事件的处理，决策失误被追究责任已成为人们的常态预期和普遍事实。同时，在建立了一系列的相关制度之后，责任追究机制的有效运行还面临诸多实践的挑战和待解的难题。客观而言，中国的决策责任追究实践依然处于一种运动式的阶段，它经常依赖于人民无序政治参与和媒体舆论的外在驱动，带有明显的不理性因素，也缺乏走上促使追究制度化的恒久动力，因而使其常常陷于困局之中。 　　一、行政决策责任追究法律约束薄弱 　　行政决策责任追究制度应该是一套完整的科学体系，需要完备的法律作为后盾。失去法律支持的责任追究是盲目的，它降低了责任追究的严肃性和权威性，导致权力腐败和权力寻租不断出现。行政决策领域的这一突出问题，自1978年拨乱反正之后的改革开放开始，就引起了中国政府高层的反思与关注，行政决策法制化的进程迈开了最初的步伐。然而，在此后的很长一段时期内，行政决策责任追究的价值目标和预期效果，始终停留在理论的构想和党的纲领性文件中，并没有直接体现到真实可行的法律文本中来。甚至到目前为止，在正式颁行的法律文本中，也还没有“行政决策”的明确提法。尽管从现行宪法和法律文件中可以捕捉到一些与“行政决策”相近似的文字信息，但这些条文所嵌定的含义并不明晰，也并不必然代表“行政决策”的现代意义。 　　行政决策责任追究说起来重要，操作起来困难重重的现实困境，折射出这方面制度保障的贫乏。责任划分上的弹性空间和刚性规制原则的缺失，很可能导致责任追究的立场有失公允，这样的追责结果或许可以聊慰民心，但效果是很不确定的[1]。行政决策的刚性约束和纠错机制无法实现，依然存在较大的盲目性和较强的随意性，立法中的重党内立法轻国家立法就从一个侧面验证了这一点。如2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台后，该规定将决策失误列为党政领导干部问责七种情形的第一条，凸显了领导干部决策失误的严重危害，这无异给不羁的权力野马束以了规范运作的缰绳。对行政决策严重失误、工作失职、管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响的行为，给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，理应依法依纪严肃追究责任。尽管2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书显示，2009年中国共对7036名领导干部进行了问责，但值得注意的是，行政决策责任追究制度事关行政决策责任追究对象的切身利益和政治前途，也涉及行政决策失误中受害者及其家属的权益保护，本身就是一个严肃的法律问题。法律问题自然应当用立法规范，而行政决策责任追究制度的立法现状与其重要地位并不相称。 　　在表现形式上，行政决策责任追究制度中既有党的规定，又有政府规范；既有中央出台的，又有地方政府制定的。在全国范围内，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》虽然是针对行政问责的专门规定，但仅是中央政策性文件，不是法律。此外，该规定覆盖面有限，仅针对党政领导，而将非领导职务的公务员排除在外。地方政府规章中虽然也有一些行政决策责任追究的专门立法，但毕竟效力不高、规定缺乏统一性，适用范围有限，随意性较强，地方各级政府是否遵守，主要还取决于行政首长的意志。同时，这些地方性规定，仅能在本地区范围内具有约束力，在责任追究的客体和主体、责任追究程序上均未明晰化，责任追究的范围、惩处的尺度等方面各不尽相同，甚至还存在责任追究规范与现行法律体系相冲突的现象，导致在实践中难以有效实施。 　　行政决策责任追究高层次立法的缺位和低层次制约机制的急功近利，致使对握有行政决策权尤其是重大行政决策权的官员腐化预防和惩戒约束机制力度明显不够。许多重大行政决策的责任追究也是上