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国家贫困县政策改革路径依赖及其破解之道 　　摘 要：在国家加大农村扶贫开发工作力度的同时，国家贫困县政策存在的弊端日益显现。国家贫困县政策改革滞后的原因在于现有的贫困县政策存在路径依赖现象，导致该政策被锁定在低效率运行状态。形成该路径依赖的根源来自于利益集团阻碍、各种非正式规则的制约和改革成本的限制等因素。为了发挥扶贫开发效益，必须结合贫困县政策路径依赖的特征和原因，推进改革，寻找破解困局的转型路径。 　　关键词：扶贫开发；国家贫困县政策；路径依赖；制约因素；转型路径 　　中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0014-03 　　作者简介：徐彦平（1989-），女，山西定襄人，兰州大学管理学院2012级行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策分析。 　　一、问题的提出 　　国家贫困县政策是政府相关部门为了帮助贫困地区发展而设立的一种政策标准。从1986年贫困县的确立到2001年重点县的调整，随着农村扶贫瞄准机制的转变，贫困县政策相应地进行了调整。具体而言，贫困县的确立以1986年成立的专门扶贫机构为标志，经过1994、2001、2011年三次调整，贫困县的数量并未发生变化，只是在东西部政策分配上进行了完善。2001年国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县。为了保证名称上的一致性，本文将现在的重点县政策统称为国家贫困县政策。 　　国家贫困县政策的变迁本质上是扶贫瞄准机制的变革过程。作为一种政府主导的制度安排，它对扶贫效果产生直接影响。美国历史制度主义学者保罗?皮尔逊指出：“政治领域内由于缺乏竞争性，其制度变迁比经济领域、社会领域内的变迁更有具路径依赖性。”[1]从“扩充-调整-再调整”的政策调整过程来看，国家贫困县政策变革的方向并不是随机的，而是在“旧”政策内容的基础上进行渐进式的边际调整。新制度经济学中的制度变迁理论正好强调了制度创新和变迁在经济社会发展中的重要性。这里的“制度”就是指“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。[2]为了更好地解释国家贫困县政策改革的过程，我们把国家贫困县政策看作一种制度安排的演变，因此，可以运用制度变迁的方法来分析该政策变迁问题。在用这一理论解释政策改革实践时发现，尽管我国的国家贫困县政策在实践中还存在诸多问题，但仍然没有退出的重要原因在于路径依赖现象使然。 　　二、贫困县政策改革中路径依赖的基本特征 　　1993年获得诺贝尔经济学奖的道格拉斯?诺思，用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进，他认为技术演化路径与制度变迁过程是相似的，都存在着交易成本显著、报酬递增和自我强化的机制。一旦发展路线沿着一条具体进程推进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些所派生的主观主义模型就会增强，这一进程使制度变迁会很强势地沿着已经选定的路径继续走下去。[3]一种制度的初始选择即使是偶然的，但由于其带来报酬递增因而会强化对这一制度的依赖，并对未来制度变迁的方向和轨迹产生强大的影响力和约束力。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。换言之，一旦我们选择了某种路径，就意味着我们可能将会被长久地锁定在这条路径上，想要摆脱或被其他更优的路径所取代就变得异常困难。 　　国家贫困县政策改革作为一个制度变迁的过程，受制并依赖于初始“旧政策”，明显体现了路径依赖性。从该政策改革的历程中，我们可以看出，路径依赖的轨迹特征主要体现在三个方面： 　　1.政府过度主导的路径依赖。改革开放初期，在扶贫资源有限的条件下，贫困人口和地区难以利用市场机制来摆脱贫困，因此政府从1986年开始成立专门组织，设立国家贫困县，制定相关扶贫政策来重新组织社会资源向贫困县倾斜，逐步改变了贫困地区落后面貌。而这种政府主导贫困县政策的初始条件在政策改革过程中具有自我强化的功能：政府借助自身的层级结构来推行政策，形成过度主导模式。这种过度主导导致贫困县政策在制定、执行中，容易脱离实际扶贫需要。 　　在2011年调整过程中，中央将调整的权力下放到各省，各省在既定贫困县数量的基础上有权更改省内贫困县名单。然而在省级政府主导和缺乏社会力量参与的情况下，出现了一些贫困县认定不合理，与扶贫需要不吻合的情况。而在贫困县政策落实阶段，县级政府也往往存在行为偏差，由于地方官员的升迁标准以经济绩效即GDP指标排名为主，政府官员在缺乏有效监督的情况下，极易将优惠政策、扶贫资金用于能够迅速增加GDP的领域和项目，而非投入到真正需要扶贫的地方。国家审计署在2013年4至5月，对广西、云南等6省区19个国家级贫困县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况进行了审计。在抽查审计的12.4亿扶贫资金中，违法违