论税收征管法程序性制度的完善.docVIP

论《税收征管法》程序性制度的完善 余学庆 现行《税收征管法》自2001年修订施行以来，在对税收工作产生巨大推动作用同时，一些不容忽视矛盾和问题也逐步显现。本文立足税收征管实践，谨就《税收征管法》程序性制度设计中存在的有关矛盾和问题进行系统分析和深入解剖，并对具体问题提出修改建议，希冀能够引起立法机关重视，在《税收征管法》修订时加以解决。 一、我国税收征管程序性制度的演进过程 税收征管程序性制度的发展状况与一国经济体制和税收征管模式有着密切关系。随着新中国的建立和改革开放的发展，我国税收征管程序性制度从无到有，不断健全完善，大致经历了四个发展阶段。 从建国至1986年4月21日《税收征收管理暂行条例》颁布之前为无专门立法阶段。由于长期受“非税论”左的治税思想影响，这一时期我国税制过于简化，税收法制不健全，一直没有制定专门的税收征管法律法规，有关征收管理的程序性规定散见于各实体税收法律法规之中，不统一、不规范，不利于了税收的征收管理。 从1986年4月21日至1992年12月31日，即《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》的实施期间为统一立法的起始阶段。为改变税收征管制度分散、混乱、不规范的状况，适应当时正在进行的“征、管、查分离”的税收征管改革需要，1986年4月21日，国务院颁布了《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，把分散在各税种法规中有关税收征管程序性的内容进行了归纳、补充和完善。条例的颁布，标志着我国税收征管程序性制度开始单独立法，初步实现了税收征管程序的统一化和法制化。 从1993年1月1日至2001年4月30日开始进入法治化阶段。1992年9月4日，七届全国人大常委会第二十七次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》），于1993年1月1日起施行，1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作了修改。《税收征管法》是我国规范税收征管程序的第一部法律。其后国务院又颁布实施了实施细则，使税收征管各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管工作开始步入法治化轨道。 自2001年5月1日起修改后的《税收征管法》正式实施至今为逐步完善阶段。90年代中期以来，我国在总结“征、管、查分离”改革的运行经验和教训基础上，提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的三十四字税收征管模式，对推动我国税收征管的法制化、规范化、现代化起到了积极作用。2001年4月28日，九届全国人大常委会第二十一次会议对《税收征管法》进行了修订，其修改达90余处，并增加了不少现行条款，由62条增为94条。现行《税收征管法》及其实施细则的颁布和实施，进一步推进了我国税收征管法制化进程，标志着我国依法治税工作又迈上了一个新台阶。 二、现行《税收征管法》程序性制度存在的缺陷 从法律特质而言，《税收征管法作为程序法，可性应当是它的生命。2001 年修订执行后的十年，大大推进了税务机关的法制化建设，对税收征管工作产生巨大推动作用。但是随着我国税制改革的深化，税收征管环境发生了巨大的变化，税收征管实践出现的问题也越积越多。由于许多内容尚未明确，程序制度设计不完善，一些配套的法规和规章不到位，《税收征管法》程序性制度可执行性差的问题日益显现。具体缺陷主要有以下方面： (一)税务登记约束力不强 《税收征管法》关于税务登记的规定见于第二章税务管理第15条至第18条，其中第15、16条是办理设立、变更、注销税务登记的规定；第17条是关于银行账户账号的规定。 从基层实践看，当前，《税收征管法》在税务登记方面存在以下问题：一是缺乏全国统一的纳税人识别号。失踪走逃纳税人异地仍可办理税务登记，税务机关缺乏有效控制手段。二是登记覆盖范围不全。大量《税收征管法》规定以外的单位和组织通过多种形式开展生产经营活动产生了经常性的纳税义务，《税收征管法》将其排除在应办理税务登记的单位之外，与税收实体法存在冲突。三是银行账户报告制度存在法律真空。仅规定从事生产、经营的纳税人的报告义务及金融机构协助义务，非“从事生产、经营的纳税人”及“纳税相关人员”无具体规定，对个人所得税等管理产生负面影响。四是注销登记管理环节不完整。未形成登记管理的封闭链条，实际工作中，不少纳税人一旦经营业绩不佳或发生解散、破产、撤销等情况，往往不依法办理注销税务登记，一走了之。 (二)纳税申报规定存有遗漏 纳税申报是税务管理的核心内容之一。《税收征管法》关于纳税申报的规定见于第25条至27条。第25至26条是关于纳税申报的具体要求，第27条是关于延期申报的有关规定。 现行《税收征管法》关于纳税申报的规定存在以下问题： 一是对纳税申报瑕疵修正无具体规定。《税收征管法》相关条文只规定了纳税人有如实申报的义务，但对纳税人一旦申报有误如何自行纠