“三规”空间管制的比较与协同思路.pdfVIP

① “三规”空间管制的比较与协同思路 吕潇 摘要：空间管制作为政府约束城镇开发与建设行为，保护和调配土地与空间资源的直接手段，是“三规” 协同的关键点。“三规”空间管制实质虽相同，但其管制目标、分区内涵、技术方法及实施手段存在较大差 异，通过对“三规”空间管制的矛盾与问题进行辨析，提出从转变政绩考评模式，建立部门协调机制，实 行综合区划，加快规划管理体制改革；通过建立基础数据信息库、统一规划编制方法与技术，建立能衔接 可互通的管制分区体系来搭建统一的空间管制技术平台；完善监督管理机制与配套政策三方面实现“三规” 协同的思路。 关键字：“三规”，空间管制，比较，协同 1．引言 主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“三规”）是我国空间 规划体系中至关重要的三类规划，分属发改委、规划和国土部门管理，其主要内容均是围绕 土地与空间资源的优化配置展开，是指导城乡空间有序发展的“导航仪”。目前，随着人们 对自然资源保护及人居环境关注的日益增强，“三规”均呈现出强化空间管制的趋势，空间 管制已成为“三规”施行土地与空间资源管理的有效手段[1] 。但在我国行政体制下，由于“三 规”的管理部门级别平行，均采用“政府负责，部门落实”逐级向下的垂直管理模式[2]，彼 此间没有约束力，导致了“三规”空间管制在目标、内容与方法、实施手段等方面存在较大 差异，甚至相互矛盾与冲突。“三规”空间管制的不协调，降低了“三规”权威性与严肃性 的同时，阻碍了“三规”的有效落实，给城乡建设与管理带来不便。 2 ．“三规”空间管制的比较 ①国家自然科学基金项目：3S支持的多尺度城市用地评定与“三区”划定方法及应用研究（项目编号： 2.1 空间管制实质目标的比较 针对同一国土资源，“三规”空间管制的重点都聚焦在用地的建设与非建设属性划分上， 最终目的都是为了寻找最优的建设与非建设用地的数量比与位置关系。因此，“三规”空间 管制的实质是相同的，均是针对土地的开发权所作的控制[3] 。但由于编制主体不同，“三规” 空间管制的目标又各有侧重。主体功能区规划“建格局、管协调”，其空间管制是以区域整 体开发强度为标准，通过综合评价，划分四类主体功能区，根据主体功能定位，对区域整体 开发强度进行的管制，并制定相应的政策体系。城市总体规划“设边界、管建设”，其空间 管制是通过划分禁、限、适建区以及设定城市增长边界，制定管制政策与措施，对城乡建设 行为进行控制。土地利用总体规划“限指标、保耕地”，其空间管制通过划分用地类型来实 现，根据划分的用地类型确定该块用地能否进行建设，以及该类型用地允许建设需要具备的 [4] 条件 。 2.2 管制分区概念与内涵的比较 “三规”空间管制都将土地划分为四种不同类型的管制分区（简称“四区”），但“四区” 的定义与内涵不尽相同（表 1），并不能一一对应。其中，土地利用总体规划空间管制除了 划分“四区”外，还设有对应的“三界”来配套进行管制（表 2 ）。 表1 “三规”四类管制分区概念一览表 规划名称 管制分区名称 定义与内涵 优化开发区 国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。 重点开发区 资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。 主体功能区规划 资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系 限制开发区 到全国或较大区域范围生态安全的区域。 禁止开发区 依法设立的各级、各类自然、文化保护区域。 存在非常严格的城市建设限制性条件，禁止城乡建设，是各类 禁建区 法律、法规、规章、相关标准与规范等明确要求禁止进行城市