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新型城镇化背景下户籍制度改革难点与思路分析 　　新型城镇化是2014年全国两会的重点讨论议题，也是中共十八大精神的精髓所在。新型城镇化建设的核心是农村人口转移到城镇，完成由农民到市民的转变。在新型城镇化的背景下，户籍制度改革是核心，也是难点。户籍制度改革的方向是什么，在改革中面临哪些困难和挑战，改革需要哪些政策支持？本文以新型城镇化为背景，分析我国户籍制度改革的难点与改革方向。 　　一、户籍制度改革的方向是公共服务均等化 　　户籍改革的最终目的是保证在同一个区域生活的人们获得均等化的公共服务与社会待遇，而不受户籍属性的限制，这既是推进新型城镇化的需要，也是实现社会公平的基本要求。当前，不同户籍属性的人们在同一生活区域内所享受的公共服务不均等问题主要体现在经济发达的东部地区和大中城市。自2001年公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》以来，小城镇的户籍大幅放开。在一些小城镇，只要公民在本地有稳定收入的工作或住房，或者具备一定的职业技能，就可以将户口迁入当地。但是，选择迁居中小城市的人数还是不多，这主要是因为中小城市在提供就业机会、公共服务和社会福利等方面相对薄弱。 　　在经济发达地区的大中城市，大量的外来人口无法享受到和本地居民相同的公共服务，包括住房补助、子女教育、社会保障等。以子女教育为例，外来人口子女在迁移地接受教育仍然困难重重。Wang and Holland对上海的调查研究发现近40%的外来人口子女无法接受义务教育，因为上海市公办学校的入学条件非常严格。外来人口必须提供在本地正式工作的有效证明（劳动合同）或社会保险缴费记录，其子女才可以在上海市的公办学校就读。①但是，很多外来人口并没有稳定的正式工作，也没有交纳社会保险，他们的子女就只能在打工子弟学校接受教育，这些学校的学习条件简陋，老师水平低，上课也不稳定，教学水平整体较差。除此以外，外来人口的子女在高中入学的问题上面临更加苛刻的条件。即使对于少数能够在当地就读高中的外来人口子女来说，绝大多数也不能在当地参加高考。 　　二、户籍制度改革的难点分析 　　进入21世纪以来，越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务，是对社会公平的严重损害，是制约我国城镇化进程的主要因素，然而户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。迄今为止，农民工和外来人口的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛，对外来人口的公共服务歧视并没有改变。究竟是什么原因制约着户籍制度改革？本文认为主要有以下三点原因。 　　首先，户籍管理上严重分权，权利主要集中在地方政府，而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来，中国户籍管理的职能从国家划归地方，②地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。例如，北京市政府有权决定当地的落户条件，以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来，地方政府会从当地的切身利益出发，给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍，因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。Song， Y.， “What Should Economists Know about the Current Chinese Hukou System？” China Economic Review， vol.29， 2014.而向农民工提供公共服务，或者允许大量农民工落户当地，并不符合地方政府的自身利益。换言之，尽管社会各界对户籍改革的愿望很强烈，但是真正有权利改革的地方政府并没有改革的动力和激励。 　　其次，巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战，抑制了户籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的财政投入。2011年国务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行了实地调研，对农民工融入城市的具体成本作过测算，包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口） 市民化所需的公共支出成本总共约8万元。李芙蓉、麻晓刚：《新型城镇化背景下农民工市民化的制度性障碍因素研究》，《改革与战略》2013 年第9期。 　　最后，大城市环境承载能力相对饱和，放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”。如果放开大城市户籍，很可能导致外来人口大量涌入，必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这使得大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑，在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。 　　三、户籍制度改革的政策建议 　　基于上文对户籍制度改革的难点分析，笔者认为在中期内户籍制度仍然会继续存在，大中城市的户籍不可能全部放开。在这种背景下，本文提出以下几点户籍制度改革的基本思路和政策建议。 　　第一，户籍制度改革需要中央政府的顶层设计，给予地方政府更多的政策激励。地方政府考虑的主要是当地的经济发展和本地人口的就业问题，往往会忽视外来人口所遭受的不公平待遇