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基层信访制度实践与规范 　　内容提要：近几年来，党和国家对信访工作的重视程度越来越高，《信访条例》的修订和各项关于加强信访工作的文件政策相继出台，信访工作的地位也逐渐上升，但基层群众掀起的信访浪潮一浪高过一浪，信访总量呈现出逐年递增的趋势，非制度化信访趋势不断上升。政府部门处理信访工作压力难度不断增大，群众对基层政府部门发生不信任危机，基层政府工作的合法性面临着严竣的考验和挑战。以上问题充分表明信访制度到了非改不可的地步。 　　本文从制度根源的角度研究分析了当前信访制度存在的问题和没有发挥其预期功能的原因，明确了当今信访制度必须进行规范改进。对理顺信访制度、拓宽诉求渠道、规范民众利益表达机制提出了意见和建议。 　　关键词： 信访制度 问题 规范 　　一 、信访制度的内涵和功能预期 　　（一）信访制度的内涵 　　实践中的“信访”有广义和狭义之分，信访制度相应地就有广义和狭义的区分。狭义的信访是指国务院2005年修订颁布的《信访条例》所规范的行为，即公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 广义的信访则包括向各级党政部门、人大、司法机关等有关部门反映情况，提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉等的活动。本文所讨论的信访制度主要是基层党政部门的信访制度。 　　（二）信访制度的功能预期 　　通过对有关信访方面的文件政策法规解读，可以总结出信访制度的功能或职能主要有三个方面。 　　第一是政治沟通。这条渠道可以自下而上将基层社情民意传递到党和国家最高层，拉近基层民众跟高层领导人之间的距离，帮助领导人把握社会动态，调整发展战略和政策。 　　第二是政治参与。信访被合法定义为人民民主权利。也就是公民有权通过给国家机关写信或者走访等形式反映社情民意，对国家机关和工作人员的工作提出批评、建议、揭发、控告、申诉等，对行政机关实施监督权。 　　第三是权利救济。人民群众可以通过信访提出各种要求，表达利益诉求，而行政机关有责任有义务“满足群众正当要求”。信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。信访制度可看成是一种特殊的行政救济。 　　二、基层信访制度实践中存在的问题及原因 　　（一）基层信访制度存在的问题 　　目前我们国家正处在社会转型期，这个阶段表现出的各种社会矛盾给信访工作带来了史无前例的压力，其中信访的非制度化倾向呈现出不断扩大的趋势。 　　1、从信访形式看，集体访，重复访数量明显上升。据资料显示，某市2010年个别重访比例占上访总量的60.9%，集体重访比例占上访总量的57.9%；2011年个别重访占上访总量的68.7%，集体重访的比例比2010年稍有下降，为48.46%；2012年个别重访占上访总量的57.25%，集体重访占上访总量的46.71%，2013年个别重访占上访总量的73.1%；集体上访的比例也是居高不下，2010年66批1795人次，2011年64批1785人次，2013年430批次10909人次。 　　2、从信访途径看，越级上访逐渐成为主流，上访群众大多“进京来省”去告“御状”。某乡镇为确保政治敏感期间提出信访稳定工作实现“四个零”目标：即进京集体非正常访为零，较大规模进京集访为零，因上访在京制造恶性事件为零，市县内重大影响的群体性事件为零，并最大限度地预防和减少进京非正常个访的发生。防控进京越级上访成为基层信访部门的重要任务。 　　（二）基层信访制度存在问题的原因分析 　　中央政府认为信访稳定出了问题关键要归责于基层政府工作能力差、效率低，违背歪曲上级政策精神；基层群众认为信访诉求得不到解决则是由于基层政府违法违纪、胡乱作为，没有按要求落实好上级的好政策。社会上流行这样一句话：“上面的经是好的，关键是让下面的官给念坏了”。事实真是如此吗？本文认为上述说法只是表面现象。 　　1、压力型体制 是信访制度实践中出现问题的根源性原因 　　维护信访稳定是各级政府经济指标之外的硬性任务和重点工作，上级要求将信访问题完全解决在当地，“矛盾不得上交”。对于能力、资源有限的地方政府而言，面对如此庞大的信访目标，几乎是不可能完成的任务。但是官僚体制中的命令――服从和对上负责的制度精神，逼迫基层政府部门、信访机关采取各种措施不给上面惹麻烦丢丑。于是，出现要么对上访民众围追堵截，控制民众进省去京访，要么变通解决问题，对上访人员施以恩惠，息事宁人。上述行为不但没有从根本上解决信访反映的问题，更加形成了群众向政府以访示压获取利益的风气，这对于从源头上解决信访问题，维护社会大局稳定是非常不利的。 　　2、利益表达机制的稀缺使信访成为替代性利益表达机制 　　社会主义市场经济的深化必然形