中国代表制度改革理论反思精简版.docVIP

魔鬼存在于细节之中——关于中国人大制度改革的若干反思邹平学??邹平学：法学博士，武汉大学博士生导师，深圳大学法学院副院长、教授，深圳大学港澳基本法研究中心常务副主任、宪政与人权研究中心主任。[内容摘要]代表制度作为人民代表大会制度“背后”的具体制度之一，属于体制性制度，这一体制及其机制的运行实践表明人民代表大会制度不仅是政体的存在，也是体制的存在，机制的存在。改革代表制度符合坚持和完善人大制度的内在逻辑，既抓住了制度改革的根本主体，又体现了细节之变的制度力量，能够为实现人民代表大会制度的优越性奠定适宜的运行体制和机制，而且符合我国改革的实践规律，具有重大的理论和实践意义。[关键词] 人民代表大会制度 代表制度 体制 机制 细节 一、问题的提出：人民代表大会制度的背后是什么人民代表大会制度是我国的政权组织形式。国家一切权力属于人民（人民主权）是这一制度的逻辑起点和核心本质。毫无疑问，人民代表大会制度是一个非常宏观的制度，为便于把握，人们不禁要追问：这个制度的背后是什么？人们之所以必然会提出这个问题，是因为任何制度的原则需要真实性，任何制度的文本需要现实化或者实质化，而任何制度应有的内在作用（或者说优越性）需要看实效，毋庸讳言，人民代表大会制度运行的实践效应还不明显，优越性的发挥还够不充分，制度的方方面面还存在不少需要完善的地方。也就是人民代表大会制度的贴现成本还比较高。制度的贴现成本是指制度制定出来后到发生效能之间的成本支出。历史和现实都提出了需要坚持和完善人民代表大会制度的课题。制度的贴现成本是指制度制定出来后到发生效能之间的成本支出。那么第一步，我们发现，这个制度的背后有一个“体制”问题。20多年的改革实践告诉我们：制度不等于体制，一个好的制度还必须有一个好的体制。体制实际上是较为具体的制度，也是较为容易观察和把握的制度。宪法第一条第二款明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或个人破坏社会主义制度”。为了使社会主义制度得到巩固和发展，我们开始了经济体制改革、政治体制改革乃至一系列的文化体制、教育体制和科技体制等领域的改革。一言以蔽之，20多年来的改革实践，其实质就是在坚持国家根本制度不变的前提下，改革旧有体制。而人民代表大会制度背后的体制又有哪些内容呢？笔者认为，代表制度和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于人民代表大会制度的具体政治制度层面。这就是人民代表大会制度背后的体制，也许人大制度背后的体制还不仅限于这些，但可以肯定这些是比较基本的体制部分。正是把视角深入到这个层面，我们才发现制度的种种不足更多地是来自于这些体制的不足。体制具有很大的灵活性和可塑性，对整个社会的政治、经济、文化和社会生活的影响也更为直接，其合理性和科学性直接关系到根本政治制度的实施效果和完善程度。这里仅以代表制度为例来说明。“代表制度”是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。人民代表大会制度与代表制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，在这样的情形下，由代表组成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥就会出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。那么现行代表制度有些什么不足呢？我们可以从它的实践运作来展开认识：从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养，忽略了代表职务所要求的特定禀赋；违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥基层群众戏称“我们的代表选举是基层群众戏称“我们的代表选举是‘抓举’和‘挺举’的结合，没有领导的‘抓’和组织上的‘挺’，个人想独立参选并想当选几乎不可能”。还有人开玩笑说“直接选举就是直接按领导的意思进行选举”。这多少反映了我们代表选举环节上存在的问题。那么第二步，体制的背后还有什么？生活常识告诉我们，观察制度仅仅发掘到体制这个层面还不够，经济学家很早就指出过，体制的问题实际上是一个“机制”问题。机制，原指机器的构造和工作