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第一章  公共政策学科概述 本章要点： 第一章 公共政策学科概述 第一节 公共政策含义 第二节 公共政策的产生 第三节 公共政策的研究对象和研究视角 公共政策学作为一门独立的学科，历经了五十多年的发展历程，现已经发展成为一门充满活力的影响力大、应用领域广、综合性强、实证性高的学科。 公共政策学以实践为导向，运用多学科的研究视角和相关性分析方法，对政策系统和政策过程各环节进行研究，致力于解释政策运行过程、改进政策系统、提供政策建议、提高政根本目的在于解决现实社会问题。 公共政策学作为一门课程进入我国高等教育是在20世纪90年代。学习和掌握这门学科，对促进我们个人自身发展、推动社会政治经济进步均具有十分重要的意义。 第一节 公共政策含义 一、什么是公共政策 二、公共政策的本质分析 一、什么是公共政策 公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域，不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象；不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，对公共政策概念的解释多种多样。在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。 这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。 美国学者伍德罗?威尔逊（Woodrew.Wilson）认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。? 该定义从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性作用，但它很不全面。 首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人员； 其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关群众； 第三，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。 哈罗德?拉斯维尔(Harold D.Lasswell)在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”? 该定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向，具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。 但是，行动计划和方案难以含盖所有的公共政策。而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。 托马斯?戴伊（Thomas R. Dye认为，“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。 这一界定侧重了政府的做为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。从这一点来看，它具有重要的启发意义。 美籍加拿大政治学家、公共政策学者戴维.伊斯顿(David Easton,1917_)认为，“公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。所谓“价值”则是指社会上一般人都想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全、声望等。“权威性分配”是指政治系统经由决策制定，将各种人选分配于体系内的成员。” 以色列行政学家、耶路撒冷希伯来大学（Hebrew University of Jerusalem）政治学和公共行政学教授艾拉.夏坎斯基（Ira Saransky）认为，“政府的重要活动即为公共政策。” 在早期公共政策研究领域作出杰出贡献的美国政治学家奥斯汀.兰尼(Austin Ranney,1920～2006)认为，“公共政策是所选择的一种行动路线或者意图的宣示。它包含五个条件：一个或一组特定的目标；一个拟定的方针；一条已经选定的行动路线；意图的宣布；意图的执行。” 日本庆应大学（Keio University）教授药师寺泰藏（Taizo Yakushiji）认为，“公共政策的即为‘公共’而制定的‘政策’，它是一门范围宏大的学问，它所涵盖的政策领域也非常广泛，无论进行多少案例研究，到头来也像盲人摸象一样，看不到事务的全貌。” 国内学者对“公共政策”的理解 曾担任联合国公共行政处处长的我国台湾学者伍启元认为，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。” 我国台湾学者朱志宏认为，“公共政策应该包含如下五个条件：公共政策是由政治体系中的‘当局’即政府制定，具有公开性和强制性；公共政策涵盖政府的活动与不作为；公共政策主要是指政府的重要活动，即运用大量的人力与资源，并可能影响到大多数人利益的政府活动；公共政策是政府有目标取向的活