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美国金融改革未触及根本问题 　　美国参议院7月15日以60票赞成、39票反对,最终通过了两院协调版的金融监管改革法案。 　　7月21日,这份号称自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融改革法案,在13个月中经财政部提案、众议院立法、参议院立法、参众两院协调以及众议院、参议院分别通过协调版法案等六个阶段后,终于由奥巴马签署正式生效。 　　经过如此漫长的辩论与博弈,最终法案体现的是各方团体的利益诉求,其中不仅包含了民主党与共和党在政治和经济立场上的交锋,同时也夹杂着来自华尔街和民间团体的声音。 　　 　　监管变革 　　从此次金融监管改革法案的主要内容来看,涉及的监管变革主要表现在以下几个方面: 　　一是对联邦监管体系进行微调,扩大美联储的监管权。 　　法案规定,撤销美国储蓄机构监理局(OTS),将其职能合并至货币监理署(OCC)。至此,美国联邦层级的金融监管机构整合为四家,分别是:美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署以及国家信用社管理局(NCUA)。 　　从金融监管分工来看,美联储负责监管大约5000多家银行控股公司以及约850家州特许银行,联邦存款保险公司负责监管在各州注册的非联储成员银行,货币监理署负责监管在联邦注册的国民银行及储蓄存款机构,而国家信用社管理局则负责监管所有参加联邦保险的信用社。 　　在新法案下,美联储的监管权力得到扩大,除银行控股公司之外,凡是可能影响到金融体系稳定的大型金融机构,如大型对冲基金、保险公司等,都将进入美联储的监管范围。 　　此外,新法案还设立了消费者金融保护局这一新的监管部门,对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或者非银行金融机构实施监管。该机构设在美联储系统之内,但具有独立的财务和监管权力,局长由总统直接任命。 　　二是建立新的监管协调机制,完善监管的事后处置机制。 　　法案提出,成立由财政部牵头的金融稳定监督委员会,成员包括10家监管机构在内的16名成员,其主要职责是对可能威胁金融稳定的大型、复杂金融机构制定更严格的资本要求和杠杆水平等监管要求,并向美联储提出相关建议。 　　法案规定,一旦大型金融机构陷入困境并可能威胁到金融体系的稳定性时,相应的监管部门就有权接管或分拆该机构,且该机构的股东和无担保债权人将承担相应的损失,而不使用纳税人资金为其提供救助。法案要求制定一套清算破产程序,并由联邦存款保险公司(FDIC)负责具体实施。 　　法案还对问题金融机构的高管薪酬进行了管制,并规定政府有权对破产金融机构偿还债权人的行为作出限制。财政部可以为金融机构破产清算提供前期费用,但政府必须制定还款计划。联邦监管机构可以通过对总资产超过500亿美元的大型金融机构征收费用来弥补金融机构破产带来的损失。 　　三是扩大监管范围,修补监管体系漏洞。 　　首先,强化对金融衍生品交易的监管,绝大部分的金融衍生品交易都必须通过公开交易所进行,银行需将信用违约掉期(CDS)等高风险衍生产品剥离到特定的子公司,从事衍生品交易的公司需要满足特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。 　　其次,将对冲和私募基金纳入监管范围,要求这些基金在证券交易委员会(SEC)以投资顾问的名义注册,必须向SEC提供其交易情况及资产组合等方面的信息,资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受SEC的监管和定期检查。 　　第三,在SEC内部设立信用评级机构监管办公室,赋予其对所有评级机构进行处罚的权力,SEC还可以撤销过去给出过多不当评级的评级机构。 　　第四,限制大型金融公司的自营业务,银行虽然仍可投资于对冲和私募基金,但投资总额不得超过基金资本的3%,也不得超过银行一级核心资本的3%,同时银行不得向其投资的基金提供救助。 　　 　　没触及的根本问题 　　总体而言,美国的此次金融监管改革明确了系统性风险的监管主体和职权,赋予了监管者处置“大而不能倒”机构的权力,同时扩大了监管范围,建立了问题金融机构的处置机制,这些都有利于核心金融机构风险外部成本的内部化,从而促进金融稳定。 　　但如果从严格意义来看,此次改革的主体内容仍然局限在对现行监管模式的“修修补补”上,一些对于宏观经济和金融稳定而言的根本性问题依然未能得到有效解决。 　　首先,从监管体制的安排来看,此次改革完成后,新的监管框架仍是银行、证券、保险分业监管的格局,这种分业监管体制与金融业的混业经营模式很难达到充分的协调一致。 　　过去的经验表明,在多家监管部门并存的情况下,不论是依据机构性质还是产品性质划分监管范围,都难以解决因判断标准或事实判断差异而引发的监管冲突问题。从长期来看,在一个统一的金融市场中,为避免出现普遍的监管真空和监管套利行为,必须在有效整合监管资源的基础上真正建立起统一的监管体制――这不仅能够更好地将金融市场纳入监管范围,