我国实行“直管县”後县级财政自主权扩大了.docxVIP

我國實行“省直管縣”後縣級財政自主權擴大了嗎?時間：2013-8-1 8:11:02 點擊：93　　核心提示：河南省直管縣體制運行效果並不理想，第1批5個試點縣市的財政自給能力和人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比仍然是強者愈強、弱者愈弱，這與河南省市縣財政體制轉換過程中實行的“保存量、調增量”這一維護市縣既得利益的改革策略有關。擴大縣級財政自主權，應比照省市財政關係重新界定省級財政與縣級財政的收支範圍，...我國實行“省直管縣”後縣級財政自主權擴大了嗎?——對河南第一批5個試點縣市的考察與啟示升達經貿管理學院國際經濟與貿易學系副教授、博士??陳頌東※河南哲學社會科學規劃項目“河南各級財政自給能力比較研究”(2011FJJ043)和河南省政府決策研究招標專案“分稅制與河南各級財政自給能力比較研究”(2011B766)的階段性研究成果。【摘??要】實行省直管縣財政體制是地方政府間財政關係的重大調整，擴大縣級財政自主權的效果取決於地方政府之間事權和財權的劃分。河南省直管縣體制運行效果並不理想，第1批5個試點縣市的財政自給能力和人均財政收入占全省縣級人均財政收入之比仍然是強者愈強、弱者愈弱，這與河南省市縣財政體制轉換過程中實行的“保存量、調增量”這一維護市縣既得利益的改革策略有關。擴大縣級財政自主權，應比照省市財政關係重新界定省級財政與縣級財政的收支範圍，並建立省對縣的激勵性轉移支付制度。【關鍵字】省直管縣；財政自主權；主體稅種；財政自給能力；擴權強縣；事權劃分；財力事權匹配一、引言中國政府層次由中央―省（自治區、直轄市）―自治州（盟）、市―縣（旗）、市―鄉鎮5級構成。根據一級政府、一級財政的原則，建立了中央―省―市―縣―鄉五級財政，各級財政實行下管一級體制。其中，“市管縣”財政體制是在1983年以後形成的，這種體制在促進經濟發展、政治穩定、社會進步方面曾起過重要的作用。但隨著市場經濟的發展以及行政治理環境和手段的變化，“市管縣”財政體制的弊端也日益明顯。比如，市對縣的“擠出效應”，抑制城鄉統籌，城鄉公共服務差距拉大等。於是，20世紀90年代以來，浙江、海南、湖北等省份積極探討省直接對縣的管理體制，以理順地方財政體制，推進“擴權強縣”改革，保障縣級財政提供公共服務的財力需要。省直管縣財政體制改革不僅關乎地方政府轄區的最優規模確定，更涉及地方上下級財政之間集權與分權的關係。我國之所以實行省直管縣財政體制，就是為了通過改變縣級財政的隸屬關係以擴大縣級財政的自主權、加大省級財政對縣級財政的支持力度，進而促進縣域經濟發展。關於省直管縣財政體制改革的效果，有的學者認為，省直管縣縮短了財政鏈條，減少了地方財政層級，提高了縣級財政地位，加大了省級財政對縣級財政的支持力度，調動了縣級發展經濟的積極性，有效地促進了縣域經濟發展（楊志勇，2009）。相反，有的學者認為，縣級財政困難不能歸咎于“市管縣”的財政體制，其根本原因是分稅制造成縣級政府事權和財權不對等，而省直管縣並沒有從根本上動搖這一分配格局，因此並不能解決縣級財政困難（龐明禮等，2009）。還有學者認為，省直管縣後，省級政府管理幅度超出其管理能力，帶來了巨大的管理成本和潛在風險（劉尚希，2009）。本文認為，雖然財政層次、政府財力事權關係和財政管理幅度是制約財政體制效果的重要因素，但省直管縣體制的類型卻是影響省直管縣體制效果的根本原因。這是因為，省直管縣體制的類型決定著省對縣的集權分權程度，也體現出省級財政對縣級財政的支持力度。在現行的行政管理型、全面管理型、補助管理型和省市共管型財政體制中，河南屬於補助管理型，轉移支付、專款分配、資金調度等補助資金實行省直管縣，市縣財政體制仍由市級財政確定。這種體制的效果如何，值得探討。就研究方法而言，研究者更多運用定性分析來研究省直管縣對縣級財政狀況的影響，而很少採用定量法來分析省直管縣的效果。在現有文獻中，只有賈俊雪等（2011）運用2000-2005年縣級面板資料，從財政自給能力的角度分析了省直管縣對縣級財政困難程度的影響。結果表明，省直管縣不利於縣級財政自給能力的增強，不能有效地緩解縣級財政困難。然而，該研究只討論了省直管縣對於縣級財政的整體效應，並沒有具體探討其對某一試點縣財政自給能力的影響。基於現有研究的上述不足，本文以河南第1批5個試點縣市為例，通過建立衡量財政自主權指標，分析省直管縣後縣級財政自給能力的變化，準確度量省直管縣的效果，並就增強縣級財政自主權提出建議。二、河南省直管縣財政體制改革的內容及新舊體制的比較河南地處中原，是一個一億人口的農業大省，全省有109個縣（市）。2010年，河南經濟總量在全國居第5位，但縣域經濟發展落後，縣級財政困難。而財政管理層次過多、縣級財政自主權過小是制約縣域經濟發展的重要因素。2004年，為了激發縣域經