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公共行政学辅导二 政府职能 重点内容提示： 本章着重论述政府职能的含义、特点和类型。政府职能是指政府在社会中所扮演的角色和所起的作用。政府职能有普遍性、强制性、系统性、不可替代性和服务性等特点。论述了市场在外部不经济、提供公共物品、社会公平等方面失效，阐明了政府在资源配置方面失效，以及政府干预的限度。划分了政府职能的类型，论述了政府的基本职能内容，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能的内容。回顾了我国政府机构改革的基本情况和政府职能的转变。 第一节 政府职能概述 政府职能的含义 　　政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。 　　西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治经济和文化，为了确保人民的权力和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围之内，实行避免行政干预的原则。 　　资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。但资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。凯恩斯干预主义便大行其道。另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。 　　第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分动荡的局面。这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政策。政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。从20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有甚者，诺奇克公然主张无政府。总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。 　　二、政府职能的特点 　　1、政府职能普遍性的特点。政府管理社会各个方面的事务。没有政府，社会就不可能自发地形成秩序，市场也不可能进行正常的竞争，社会组织也不可能自发地规范自己的行为。总之，政府无处不在，谁也离不开政府，政府是普遍存在的。政府的作用无处不在，无处不有，已经浸透到我们每个人的生活当中。政府的这种普遍性是当代社会的重要特点之一。 　　2、政府职能的强制性特点。政府掌握和行使行政权力，并且由国家赋予一定的强制的权力。这是其他任何社会组织都不具备的特点。政府必须依法行使强制权，不能滥用。 　　3、政府职能的系统性特点。政府系统是一个管理系统，也是一个职能目标系统。这个十分庞大的政府管理职能目标系统，具有十分完整性的特点。政府职能目标系统也有层次性、结构性和相关性的特点。政府职能的系统性特点，保证政府管理的有效、井然有序和公平。 4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。在现代社会，政府职能的界定，首先是政府必须具备的管理职能，也就是说，这些管理职能只能由政府承担，其他社会组织不能承担或不容许它们承担。其次，有些职能社会也能够承担，但是却不能很好地实现这些职能。 　　5、政府职能的服务性特点。尽管政府职能的具体内容较多，管理的社会公共事务也比较广泛，但是政府各种职能的共同特点之一，就是其服务性。政府为公众服务首先表现在其非赢利上。政府为公众提供高质量的服务，这是政府应尽的义务。而公众要求政府为他们提供优质服务，这是他们的消费权。 　　三、政府职能的类型 　　对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。 　　马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。 　　从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。 关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。 政府的基本职能和运行职能两者是相辅导相成的，前者