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第二章 市政休制 市政体制是国家政体在城市的延伸，其本质是处理统治阶级联盟 的内部关系，因此可以用来分析和规范城市中国家机构之间的关系，以 及城市中的政党组织与国家机构之间的关系。中国的市政体制与西方 国家的市政体制既存在着较大的区别，同时也有某些类似之处。中国 市政体制改革是城市化发展的必然要求，应在积极借鉴西方成功经验 的基础上，在内容上不断完善，在具体形式上适当地多样化，以适应社 会主义市场经济体制和社会主义民主政治发展的要求。 第一节 市政体制概述 一、市政体制的含义 市政体制是国家政体在城市的延伸，即城市政权的组织形式，它是 规范城市内代议机构、行政机构和司法机构之间、城市的政党组织与国 家机构之间，以及城市的国家机构上下级之间关系的各种法律、规章和 惯例的总称。 尽管因政治、经济、文化差异，各国市政体制在形式上各有不同，但 就其本质来说却是相同的。市政体制的本质是处理城市中统治阶级内 部的关系，即根据统治阶级内部阶层、社会集团力量对比的变化，以及 经济发展水平、政治体制和历史传统等的变迁，调整和选择市政体制的 特定形式，以适应处理统治阶级内部关系新情况的需要。 市政体制的核心是城市权力在国家机构、政党组织之间的配置及 其相互制约的关系。市政体制规范城市中的国家机构之间、政党组织 与国家机构之间以及国家机构上下级之间的关系，涉及许多方面，如决 策审批、人事任免、经费分配、业务指导和工作联系等。其权力配置的 形式表现为各种公共政策的决策权、执行权和监督权在城市的国家机 构、政党组织之间的分权与制衡。 就内容来看，市政体制主要包括三个方面：①城市的代议机构、行 政机构、司法机构之间的关系，三者之间应该是立法、执法、护法的分工 协作关系；②城市的国家机构与政党组织、社会团体之间的关系； ③市级国家机构与所辖区、县国家机构之间的关系，它包含市级国家 机构、政党组织与区县级国家机构、政党组织之间的关系，是城市政权 组织形式的重要组成部分，因而是市政体制的重要内容。在这三个方 面的内容中，城市的政党组织与国家机构、城市的代议机构与行政机构 是两对基本的关系，它们决定着市政体制的其他关系。在社会主义国 家，共产党的城市委员会与城市的国家机构之间的关系是市政体制的 主要关系，主导和决定着市政体制的其他关系。城市人民代表大会与 城市政府之间的关系，仅次于市委与城市国家机构之间的关系，它对市 政体制的其他关系也具有重要的制约作用。 近代以来，市政体制的发展变化是与市场经济的发展相适应的，因 而制度化和系统化是对市政体制的基本要求。①市政体制的制度化。 市政体制制度化的核心是将城市的政党组织、国家机构之间的职权划 分法制化，使这种划分稳定下来，不因长官意志的变化而变化，通过司 法程序解决相互之间的权限纠纷。市政体制的制度化还包括用法律规 定城市的政党组织、国家机构之间的组织人事、决策审批和工作监督等 方面的关系。实现市政体制制度化的关键在于司法保障机制，即由司 法机构保障市政体制各种法律规范的实施。②市政体制的系统化。 市政体制的系统化就是要对所涉及的国家机构、政党组织和社会团体 进行系统规划，使它们能够在关系上相互平衡，在功能上相互协作，实 现责、权、利的有机统一，发挥整体效能。实现市政体制系统化的主要 途径是通过完善市政运行机制，建立领导、协调、管理和监督相互配合 的系统运作机制。 二、市政体制与国家政体的关系 市政体制是国家政体在城市的延伸，因此，市政体制与国家政体之 间存在着密切的联系，具体体现在以下几方面： 1．市政体制与国家政体具有内在的统一性 国家政体的内容决定着市政体制的内容，市政体制的形式必然与 国家政体的形式相统一。这首先是因为国体与城市政权性质的统一 性，规定了国家政体与市政体制的统一性。例如，西方资本主义民主政 治的本质属性，就要求建立以分权制衡原则为基础的市政体制与其政 体相适应。而社会主义民主政治广泛的社会基础，也需要有以人民代 表大会为主要特征的国家政体与市政体制相适应。其次是因为国家政 体和市政体制都具有共和制的特征。近代以来的国家政体主要是共和 制，它与作为奴隶社会、封建社会国家政体的君主制的根本区别，在于 国家权力机构和国家元首由选举产生。作为国家政体在城市的延伸， 城市的权力机构和市长也是由选举产生的。最后是因为统治阶级遵循 在国家和城市处理本阶级内部关系的政权组织形式的统一性。在统治 阶级内部实行民主，是国家政体和市政体制保持统一性的基础。多数 国家的中央政府首脑和市长，或者由国家议会或城市议会选举产生，对 国家议会或城市议会负责；或者由选民选举产生，但受到国家议会或城 市议会的制衡，因此从