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PPP模式下土地一级开发项目应用研究 　　摘要：土地一级开发需要大量资金，目前我国土地储备融资主要有政府财政拨款、银行贷款以及土地出让金留存等三种方式。政府拨款无成本无风险，但政府财政财力有限，所划拨资金在资金量上不能满足土地一级开发的资金需求，难以维持土地储备机构运转，资金压力大。银行贷款数额巨大，土地储备机构以债务人的身份向银行借款，需要按期还款付息，资金成本高。土地出让金仅有小部分可注入储备资金用来开发新的土地储备项目，资金有限，并且只能在后续开发中提供资金支持，存在滞后性问题，在土地储备融资过程中不能作为主要融资模式。针对上述问题，结合PPP模式在公共事业等方面的成功应用及其自身传统管理方法无可比拟的优势，以PPP模式为出发点，对土地一级开发做出新的思考，讨论将PPP模式运用到土地一级开发项目中来，探索PPP模式在土地一级开发项目中的运作模式。 　　关键词：PPP模式，土地一级开发，融资 　　中图分类号：F299 文献标识码：B 　　文章编号：1001-9138-（2015）10-0012-17 收稿日期：2015-09-30 　　1 引言 　　随着我国经济的快速发展，城镇化脚步不断加快，使得房地产行业快速发展，居民对于房屋以及城市配套服务体系的需求日益加大。而与此同时，近年来财政收入的增速却开始放缓，地方政府性债务规模快速增加，风险不断上升，使得由政府包揽城市整体建设和运营的传统模式难以为继。此外，传统模式下，政府对于土地开发整理过程中的高成本、低效率、低水平等问题也日益突出，越来越受到公众的关注。如何破解所面临的难题，为土地整理储备项目投融资选择一条合适的道路是当务之急。 　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。PPP是Public-Private Partnership的字母缩写，中文译为“公私合作伙伴关系”，它通过吸引社会资本参与提供公共产品和服务，促进政府部门与私人部门的有效结合，充分发挥公私双方各自的优势，从而实现资源的优化配置与社会福利的最大化（如图1所示）。在当前形势下，PPP模式能够拓宽资金来源渠道、缓解政府财政压力、化解地方政府性债务风险、推动政府职能转变、提高资金使用效率、改善公共物品供给效益，因此成为我国土地整理储备项目投融资的最佳选择之一。 　　2 PPP模式的国内外应用 　　PPP 模式作为一种新的融资模式应运而生，而且在许多国家和地区及国际组织中使用。它是政府部门和私人部门双方以特定契约建立的一种合作伙伴关系，目的是充分利用公共和市场资源实现公共产品投资、建设、经营和维护，并提供相关服务以满足公共需求。PPP模式从其产生便受到各国的青睐，成为各国政府城市建设公共项目的主要方式。自上个世纪80年代以来，许多国家和地区（如欧洲、美国、加拿大、法国、日本、我国香港等）或国际组织（如联合国、世界银行、OECD等）都尝试将PPP的各种模式应用于本国或者本区域内的基础设施建设上。上个世纪90年代初开始，全球PPP项目迅速增长，并于1997年达到顶峰。目前，PPP模式已经成为许多国家的公共部门提供公共服务和提高资金利用效率的重要方式之一。面对我国经济快速发展所产生的巨大基础设施需求、私营经济的快速发展、加入WTO为国外投资者提供更广阔的投资环境和西部大开发等形势，在我国发展应用PPP模式正当其时、前景广阔。 　　近年来，PPP模式成为我国城市公共基础设施项目建设融资的新途径，已经有很多成功的PPP项目案例。例如，广西来宾B电厂（私人投资）和北京地铁4号线（公私投资比例约为7：3）及国家鸟巢体育馆（公私投资比例为58：42）都是PPP模式融资的成功典范。 　　以“鸟巢”体育馆为例。北京2008奥运场馆的主场馆――国家体育场的建设运营模式也打破了以往政府投资，主管部门经营，财政补贴亏损的旧体制，采用PPP特许经营模式，进行项目法人招标。结果是北京市国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体共同组建国家体育场有限责任公司负责“鸟巢”的建设和运营。北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资占总投资的58%，中信集团出资42%，特许经营期为30年，30年后移交给北京市国有资产经营有限责任公司。这一模式已成为我国PPP模式项目的经典案例。 　　3 土地一级开发过程中PPP模式的应用 　　为了解决土地流失问题，我国上海早在1996年就建立了土地储备制度。经过近10年的发展，2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，该办法不但使得土地一级开发正式作为一项独立的土地开发环节登上历史舞台，同时也确立了包括土地取得、土地开发、土地储备和出让准备的土地一级开发体系。