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ECFA政策在台湾制定过程分析 　　摘要：作为台湾公共政策的一部分，ECFA政策在台湾经历了一段较为曲折复杂的发展过程。一方面，有关ECFA的民意趋向呈现出特殊的分歧状态；另一方面，民进党极力展开舆论操控与政策博弈，试图对ECFA政策施加影响。作为主要的决策主体，台湾当局始终主导着ECFA政策的发展，最终，在立法程序中，ECFA政策成为合法化的公共政策。 　　关键词：台湾当局 ；两岸政策 ； ECFA政策 　　中图分类号：D675.8 文献标识码：A文章编号：1008-6269(2011)04-0039-04 　　 　　2010年6月，随着两岸正式签署海峡两岸经济合作框架协议（ECFA），特别是台湾的立法机构最终审议通过了ECFA协议，这标志着ECFA开始成为台湾合法化的公共政策。从ECFA政策在台湾的酝酿、提出、形成以及通过等流程来看，它体现了两岸政策如何从一个社会公共问题演变成执政党政策，并最终转变为当局制定的公共政策。本文将从公共政策的系统理论入手，围绕公共舆论、反对党以及台湾当局三者的互动关系，探讨ECFA政策在台湾的制定过程。 　　一、公共政策的系统理论 　　公共政策是享有公权力的政府机构所实施的政治行为。一般而言，完整的公共政策制定要经过以下几个阶段：议程建立、政策形成、政策采纳、政治执行以及政策评估。[1] 在公共政策的制定过程中，一旦社会议题转化为政策议题，就正式进入到了政策的形成阶段。在形成阶段中，政策决策者和参与者会通过激烈的角逐、协商、甚至对抗，最终推动政策的形成。 　　按照政策系统理论，“一个政策系统或制定政策的整个机构模式包括三要素的相互联系：公共政策、政策利益相关者和政策环境”[1]79。首先，政策环境是公共政策赖以生存的必要条件，在议程设置的过程中，它能促使公共议程进入到政治议程的范围，而且，良好的政策环境也能使公共政策获得有利的外部支持；反之，不利的政策环境则会提升反对者的对抗能力，弱化决策者的控制；其次，在政策利益相关者中，不仅存在政策决策者，例如政府机构、立法机构，也有政策参与者，例如政党、利益团体、公民等。通常，政策决策者在政策制定中往往扮演着核心和主导的作用，而政策参与者也能影响决策者的政策行为。总体而言，在政策系统的运行框架中，政策环境的良好与否，直接关系到政策系统能否顺利进行，政策参与主体与政策决策主体又共同构成了一个互动的政策主体系统。 　　二、ECFA政策的舆论生态环境 　　在公共政策系统中，政策环境推动着政策的产生、发展以及形成。“离开了政策制定赖以发生的环境，人们就无法对政策制定进行充分的研究。”[2] 按照政治系统理论，“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用”[3]。对于公共政策系统而言，政策就产生于这种特定的环境中，如政治环境、经济环境、文化环境等，其中，公共舆论又是构成政策环境的主要因素。从ECFA政策所经历的一系列过程来看，它的形成体现了台湾主流民意的诉求，而正是在这种社会舆论的支持下，ECFA协议最终才能从一项社会议题演变为合法化的公共政策。 　　（一）ECFA政策引发的舆论争议 　　ECFA是两岸经济发展融合的必然产物。早在2005年4月，中共中央总书记胡锦涛与时任中国国民党主席连战在北京共同发布“两岸和平发展共同愿景”中就提出两党将共同促进两岸经济全面交流，建立两岸经济合作机制。随后，两岸各界有识之士不断进行呼吁，国民党更是积极推动建立“两岸共同市场”，以顺应两岸经济交流的大势。在2008年的台湾地方领导人选举中，国民党候选人马英九在竞选政策白皮书中，就公开提出两岸签订“综合性经济合作协议”（CECA）的设想。国民党重新执政后，为了应对舆论压力，马英九当局进一步作出调整，最终形成了建立ECFA的政策主张。 　　舆论与引起争论的问题有关 。由于处于特殊的政治生态中，ECFA政策在台湾社会一直缺乏高度的社会共识，从而形成了以“支持-反对”为代表的舆论分歧格局。在争议的公共舆论中，支持ECFA政策的声音，代表了台湾相对多数的社会民意，这体现了台湾多数民众对两岸交流都基本持较为肯定的立场。近年来，随着大陆经济的崛起，在两岸关系交往中，越来越多的台湾民众意识到，两岸经济交流从对大陆有利开始转为主要对台湾有利，台湾民众成为两岸经济交流的最大受益者。抛开蓝绿的政治立场因素，多数民众对两岸经济交流持较为肯定的看法，特别是一些拥有竞争力的工商业者，迫切需要两岸建立更加密切的经济交流机制，以此获得更大的经济利益。在2009年1月，台湾就有多个工商团体联合呼吁国民党当局尽速与大陆签订“两岸综合性经济合作协议”。可以说，支持ECFA政策的看法构成了当今台湾社会的主流舆论倾向，特别是随着ECFA政策