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《全国主体功能区规划》低调亮相 《全国主体功能区规划》低调亮相 国家发改委秘书长杨伟民谈制定始末 来源：中国投资作者：杨海霞 开始时都不愿意被划入限制开发区域。而确立重点开发区域就比较踊跃，大家都想争重点，所以现在基本变成一个省一个重点开发区域，数量增加了很多。 我们在确定哪些是限制开发区域哪些是重点开发区域时，首先是根据资源环境承载能力，建立了很多指标和评价标准，但是也不能完全陷进环境决定论，否则，西部地区肯定都没有东部地区资源环境承载力好。最后定稿的是一种集中均衡模式，即大均衡、小集中。 《全国主体功能区规划》是新中国第一部全国性国土空间开发规划，也是区域发展模式和调控方式的一个重大转变。 作为全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任、国家发改委秘书长杨伟民是主体功能区战略的首倡者和推动者，亲历了主体功能区从概念提出到思路形成再到规划出台的全过程。2010年12月21日，历时多年的《全国主体功能区规划》悄然发布。3个月后，杨伟民自《规划》发布后首度接受专访，对《全国主体功能区规划》进行了权威解读。 什么是主体功能区 《中国投资》：《全国主体功能区规划》在去年年底终于正式出台了，多年来您为《规划》编制付出大量心血，能谈谈《规划》出台的过程吗? 杨伟民：主体功能区的构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》提出的，我们在总结新中国以来特别是改革开放以来规划体制改革的经验和分析存在的问题之后，形成了这个文件，提出规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能。而当时我国对区域有两种划分，一是按东中西的三大区域划分，分别提出发展方向的指导意见，据此实行差别化政策。二是九五计划时也曾按七大区域进行划分。这两种划分方式都有其指导性和针对性，但又都缺乏约束性。而规划不仅是促进增长的，也是管理增长的。所以，我们在2003年初向中国工程院介绍十一五规划重大课题时，以如何建设更加均衡的小康社会为出发点、从重新审视区域经济发展思路的角度，提出了划分功能区的构想。之后我们也请了很多专家来专门研究这个问题，但思路与我们的想法不尽一致。 在经过反复研究之后，国家发改委上报国务院的十一五规划思路中，提出了主体功能区的基本思想，确立了4类主体功能区，但当时的思路是主体功能区划分，并不覆盖全国。 应该说主体功能区思想的确立是在十一五规划纲要中。纲要用2200字描述了主体功能区，并提出了22个限制开发区域，这22个限制开发区域在今天的规划中绝大多数仍然保留。 在2006年3月纲要通过后，马凯同志就部署规划编制工作，开始着手不完全推进形成主体功能区的思路，在经过研究与讨论之后，2007年7月以国务院文件的形式发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，其中明确了一些重大问题，比如规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划(国家和省级)，划分4类主体功能区等。 接下来我们就进入了具体的规划编制，一直到2008年年初初稿形成。这期间首先对国土空间进行了评价，然后请研究机构做政策研究，请8个省来搞试行，到2008年2月基本定稿。在这个过程中，逐渐形成了4+3+2这样的格局，4就是原来的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类，3是分成城市化地区、农业地区、生态地区，2就是分成两级规划(国家和省级)。此外还包括以县为单元、国家定区域、省级定范围等原则。在经过国家发改委办公会讨论以后，又开了一次地方会征求意见，《规划》基本得到了认可。 从2008年到正式出台，这是一个不断讨论和征求意见、进行修改直至推出的阶段。这个阶段也做了一些重大修改，比如增加了能源与资源篇；把生态地区改成重点生态功能区、农业地区改成农产品主产区等。 《中国投资》：为什么要进行主体功能区的规划? 杨伟民：马凯同志提出我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，这种特点决定了：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市化开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应承担同样的功能，都要集聚经济和人口，都要推进工业化城市化，必须因地制宜，区分功能，分类开发。 推进形成主体功能区，就是根据我国国土空间的特点，将适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，让这些地区集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间。把不适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，让他们成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间。 主体功能区的意义非常重大，不仅是适应我国国土空间特点开发的必然要求，也是实现科学发