我国地方政府体创新研究.docVIP

我国地方政府体制创新研究 摘　要　我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行 无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路径选择的局限；实现地方政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入手。 关键词：地方政府　体制创新　制度分析 一、新中国成立后地方政府体制变迁的历史 当代中国地方政制的沿革和建立与中央政制不同。中央人民政府，是中共按照苏维埃政权的模式，根据自己长期建政经验创立的一种政府模式，与前国民政府时的地方政府没有延续关系。但是，当代地方政府，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。 （一）1949—1954年过渡时期的地方政制 这个时期，《共同纲领》并没有对地方层级做统一规定。但从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外还划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北八个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即划为省、县、乡三个“实级”；大行政区、专区、区三个“虚级”。在当代中国地方政制中，所谓“实级”，该区域的人民政府必须经召开人民代表会议或人民代表大会选举产生；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接由上级政府委任组成。 大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。这种政权模式源于清代。它的设立，是中共根据建国时的客观情况所做的重要决策。在1949年3月七届二中全会上，周恩来首次提出中央向地方分权的问题，即：由分散到统一，不是几个月而是要几年才能完成的。由于地区的不平衡，产生了区域性和分权问题。中国不是联邦，但是带区域性的。 （一）1954年宪法确立的当代中国地方政制 1954年宪法首次对地方政府制度做出法律规定，确立了当代中国地方政府制度。 首先，1954年《宪法》对地方政权组织做了明确规定。人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。此前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”，即中央人民政府不但是最高行政机关，也是最高权力机关。地方各级人民政府一律由上级任命组成，既是地方行政机关，又是地方权力机关。 其次，1954年《宪法》确立了民族区域自治制度。中国是统一的多民族国家，除汉族外，还有五个少数民族。据1953年首次人口普查统计，当时少数民族约占全国总人口的6%，分布在全国64%地区 第三，1954年《宪法》对全国地方层级做了明确规定。全国行政区划分为省（自治区、直辖市）；县（自治州、自治县、市）；乡（民族乡、镇）正式三级地方政府。 最后，除省（自治区、直辖市）县（自治州、自治县、市）乡（民族乡、镇）三级地方政府外，仍设有市。市有多种，分为直辖市，地位相当于省；省辖市，地位相当于专区；隶属专区的市，地位相当于县，以及设区的市和不设区的市。直辖市和省辖市划分区，并有辖县。 此外，全国地方还设有三个“虚级”，即作为省人民政府派出机关的“专员公署”（专区）、作为县人民政府派出机关的“区公所”、作为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关“街道办事处”。 二.我国地方政府体制的现状、问题及原因分析 （一）、我国地方政府体制改革面临的挑战　　党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化： 　　一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；?地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，?但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，?为今后理性化的地方分权提供了思路。 　　二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：?既是中央在地方的代表，?又是地方利益的代表。 　　三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的