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营改增改革难点与对策探析 　　【摘 要】 2012年1月1日，上海首先试点“营改增”改革，随后，北京、江苏等省市也开始试点。通过一年多的试点，“营改增”改革取得了一定的成效，但要想在全国范围和全部服务业推开“营改增”改革，仍面临着许多困难。文章分析了“营改增”改革的进一步深化所面临的困难，并在此基础上提出了相应的对策。 　　【关键词】 营改增； 分税制； 财政收入； 财税体制 　　从2012年1月1日起，中央在上海交通运输业和部分现代服务业（包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形资产租赁服务和鉴证咨询服务）率先开展营业税改征增值税改革试点，从2012年8月1日起至年底，又由上海市分批扩大至北京、天津、江苏等11个省（直辖市、计划单列市），在2013年继续扩大试点范围，并选择部分行业在全国范围内试点。从目前试点的情况来看，改革不仅实现了结构性减税，还有力推动了以服务业为主的产业经济结构加快形成，但“营改增”改革的进一步深化，仍面临着不少困难。 　　一、“营改增”改革取得的成效 　　（一）完善了税制，重复征税问题得到一定程度改善，纳税人整体税负下降 　　增值税的特点是“环环征收，层层抵扣”，消除了重复征收。而营业税以全部营业收入为税基，其特点是“道道征收，全额征收”，每一个环节都全额征收，不能抵扣，所以存在重复征税问题，且中间环节越多，重复征税就越严重。同时，由于增值税纳税人从营业税纳税人获取的劳务无法抵扣，也加重了重复征税。重复征税正是“营改增”改革的一个重要原因。从试点情况来看，此次改革完善了税制，拉长了增值税抵扣链条，重复征税问题得到一定程度改善，纳税人整体税负下降，减税效果超过了预期。根据财政部、国家税务总局的统计数据，从2012年12个“营改增”试点省市的纳税申报情况来看，共有102.8万户试点纳税人由缴纳营业税改为增值税，其中小规模纳税人81.2万户，占79%，一般纳税人21.6万户，占21%；从行业分布来看，交通运输业为16.1万户，现代服务业为86.7万户。2012年“营改增”试点地区共为企业直接减税426.3亿元，整体减税面超过90%，其中，小规模纳税人的税率从5%下降到3%，成为最大收益群体。 　　（二）促进了企业的转型升级和服务业的发展，优化了产业结构 　　“营改增”改革不仅体现在表面的减税上，更深远的意义在于促进我国的产业结构升级。我国“十二五”时期产业结构调整的目标，就是力争形成工业与服务业“双拉动”的增长格局，通过发展生产性服务业和高端服务业，为工业的结构升级和效率持续改进提供强有力的支撑。“营改增”改革化解了营业税重复征收对企业专业细分的制约作用，从税制上解决了企业长期以来存在的“大而全”、“小而全”问题，促进了试点企业发展模式和经营方式的转变。此次试点以来，很多企业更多地选择服务外包以形成成本优势，并集中精力发展核心竞争力。上海市试点以来，已有“上海华谊”、“上海汽车”和“上海电气”等多家大型制造业企业集团和部分现代服务业企业集团实施了主辅分离，推动了现代服务业和先进制造业的深度融合发展，有效地增强了企业的核心竞争力。北京市新办现代服务企业3.9万户，主要集中在文化创意、鉴证咨询服务等领域，占新办试点户数的九成以上。浙江省试点一个月，全省就有新办试点纳税人5 293户，增加最多的是文化创意服务业，占新办户数的23.1%。随着“营改增”改革的深入，其对产业结构优化的作用会越来越凸显。 　　二、“营改增”改革所面临的难点 　　（一）“营改增”造成地方财政收入减少 　　在“分税制”下，增值税属于共享税，除进口环节由海关代征部分属于中央政府外，中央和地方享有比例分别为75%和25%；而营业税除铁道、各银行总行和保险总公司集中缴纳的归中央政府外，其余全部归属地方政府所有，是地方税的主要税种，也是地方政府财政收入的主要来源。据统计，2010年，营业税收入为11 158亿万元，占税收收入总额的15.2%，地方财政收入中，营业税收入所占比例约为33.7%，在现行财税体制下，“营改增”必然导致地方财政收入大幅度减少，对业已困难的地方财政提出更为严峻的挑战，特别是一些服务业比较发达的地区，将面临更大的困难。所以“营改增”改革所要解决的首要问题就是如何保证地方财政收入的稳定。在改革试点期间，为了暂时避开这个矛盾，试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。但这项规定只是权宜之计，随着改革逐步向全国和其他行业的推进，如何在减税的情况下，保证地方财政收入的稳定，是必须解决的首要问题，这个问题不解决，“营改增”改革就很难进一步推进。 　　（二）“营改增”所导致的国税和地税的税收征管权限问题 　　在“分税制”下，除由海关代征进口环节增值税外，增值税由