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基层民主和村庄治理 ——来自 8 省 48 村的证据 王淑娜 姚洋 内容摘要： 本文运用 1986～2002年期间 48个村庄的面板数据，研究了农村基层选 举对村委会问责、地方财政以及国家税收的影响。我们发现，选举增加了村 庄预算中公共支出的比例，减少了行政支出以及上交给乡镇政府的份额。这 说明选举强化了村委会的问责，但削弱了地方财政能力，因此可能损害超出 村庄范围的公共品供应。在控制农村税改之后，选举对人均税收没有显著影 响，因此，选举没有减弱国家对基层社会的控制。最后，我们没有发现选举 的竞争性对结果有显著影响。 关键词：基层民主；村庄治理；地方财政 基层民主政治强化了村庄治理吗？在理论上，其答案未必是肯定的。虽然基层民主 给予了村民一定的权力，从而可能增强对村干部的问责，但基层民主的分散特性可能会 使地方精英更容易攫取村庄的行政权力、掌控地方政治，因此，民主未必会导致更加公 平的公共品供应[1].另一方面，有关财政分权的文献已经表明，分权也可能阻碍较大区 域内的公共品供应[2].在实践层面，关于农村选举的争论从没有停止过。在村庄内部， 党支部和村委会的关系使村委会的运作复杂化；在村庄之外，县、乡政府依然可能干预 村庄事务。因此，即使村委会希望维护村民的利益，它也未必能够这样做。另一方面， 村庄选举是否会削弱国家对基层社会的控制，也是经常被提及的问题。 本文利用 1986-2002 年间8 个省份的 48 个村庄的调查数据，研究了农村选举在村庄 治理中所扮演的角色。我们着重研究了三个问题。第一个是选举对村委会问责的影响。 为此，我们研究了村庄支出中公共支出和行政支出份额的变化。如果选举加强了村委会 的问责，公共支出的份额就应该增加，而行政支出的份额应该减少。第二个问题是地方 财政。在这一点上，我们研究了村庄向乡镇政府上缴的收费的份额；如果这个份额下降 了，则地方财政的分享就受到了削弱。第三个问题是农村选举对国家权威的影响。我们 用村庄上缴的国家税收数量来衡量国家对村庄的控制水平；如果选举削弱了国家对村庄 的控制，那么村庄上缴的税收就应该下降。我们还研究了选举竞争性的影响。 在发展经济学文献中，有证据显示地方选举确实通常会增加地方政府对选民的回应。 Foster和 Rosenzweg[3]发现，印度的村庄选举使得资金更多地投向道路建设而非水利灌 溉设施建设。他们认为这个发现是穷人优先政策的证据，因为道路建设为无地农民提供 了工作机会，而水利灌溉设施建设增加了地主的生产能力。印度的地方选举法律要求为 女性预留三分之一的村长职务，而且，选举女性村长的村庄必须是随机选择出来的。 Chattopadhyay 和 Duflo[4]的研究发现，由妇女做村长的村庄倾向于提供更多有利于妇 女的公共服务。张晓波等[5]对江苏的研究发现，村庄选举增加了公共投资的份额，但是 对村庄向乡镇政府上缴的税款数量没有影响。罗仁福等[6]利用全国性样本所做的研究得 到相似的结论。 此外，在对陕西的一项研究中，Kennedy ，Rozelle and Shi[7]发现，和政府指定 候选人的选举相比，更有竞争性的选举——即候选人由村民提名的选举——产生的村干 部在关于土地分配的决策中对村民更负责任。 我们的研究比上述研究更加全面。我们发现，农村选举使公共支出的份额增加了 4.21 个百分点，是样本均值的 22.4%，并且使行政支出的份额减少了 3.96个百分点，或 样本均值的 17.9%.我们还发现，选举使村庄财政收入中上缴乡镇的份额减少了 4.44 个 百分点，是样本均值的 19.0%.这些结果表明，村庄选举在村庄内部增强了对村委会的问 责，但削弱了乡镇范围内的财政共享。我们还发现，选举使每个村民上缴的税款减少了 57 元；但是，如果使用 2001 年以前的数据，则选举的效果就不显著了。 2001 年是农村税费改革开始的年份，因此，当控制税改之后，选举对国家税收没有 显著影响。最后，我们没有发现竞争性对选举结果的显著作用。 本文的结构如下