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丙午年外官官制改革讨议お 　　〔摘要〕1906年9月1日，清廷发布宣示预备立宪先行厘定官制上谕，标志着清末预备立宪运动的正式开启。在对中央官制进行一番调整后，编制馆亦草拟了一个颇具西方宪政色彩的外官官制改革草案。在征询地方督抚意见时，意见纷纭，编制馆不得不对原方案做出重大调整，宪政色彩明显消褪，并在拖延一段时间后，宣布先在东三省试行。外官官制改革再次落入传统吏治因循敷衍的怪圈，清廷立宪改革的诚意备受社会各界质疑。 　　〔关键词〕督抚；外官制改革；预备立宪 　　〔中图分类号〕K2575〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0158-09 　　①学界关于外官官制改革的研究主要见之于侯宜杰《二十世纪中国政治改革风潮――清末立宪运动史》（北京：人民出版社，1993年）、刘伟《晚清督抚政治――中央与地方关系研究》（武汉：湖北教育出版社，2003年）、彭剑《清季宪政编查馆研究》（北京：北京大学出版社，2011年）、李细珠《张之洞与清末新政研究》（上海：上海书店出版社，2003年）以及《地方督抚与清末新政――晚清权力格局再研究》（北京：社会科学文献出版社，2012年）、关晓红《从幕府到职官――清季外官制的转型与困扰》（北京：三联书店，2014年）等著述的相关章节，但关于丙午年间督抚对外官官制改革草案的议论情况多为概括性的总结，未能展示出督抚意见的全貌，且未能对大部分督抚不赞成贸然改动外官制的原因做出分析。本文即拟在前人研究的基础上，以此为着力点，期能对丙午年的外官官制改革做更进一步的考察。 　　〔基金项目〕国家社会科学基金“督抚与清末预备立宪研究”（09BZS019） 　　〔作者简介〕李振武，广东省社会科学院历史与孙中山研究所副研究员，广东广州510620。 　　光绪三十二年（干支纪年丙午年）七月十三日（1906年9月1日），清廷宣布仿行宪政，并决定从改官制入手来开启立宪的预备工作，俗称“丙午官制改革”。时论认为：“立宪与改官制，实为一事，相合而不相离者也。宪政之组合法，全在官制，不改官制，何以能立宪？”〔1〕应该说，清廷决定从改官制入手，抓住了宪政改革的根本，但并未获得实效。本文拟以此一时期督抚对外官官制改革草案的讨议为研究对象，透过梳理督抚对官制改革的意见，来考察他们对预备立宪的态度，从中找寻外官官制改革中所涉及的诸多掣肘因素，以期揭示晚清宪政改革的复杂性和艰巨性。① 　　一、督抚对外官官制改革草案的意见 　　光绪三十二年九月二十日（11月6日），清廷在公布中央官制改革的同一天，谕令厘定官制大臣接续编订地方官制，并会商各省督抚“妥为筹议”。〔2〕事实上，厘定大臣早已参照端方、戴鸿慈提供的草案，拟定了两套地方官制改革方案清廷宣布预备立宪之后，当时报刊即不时有政府议改地方官制的报道，例如1906年9月12日的《申报》以专电的形式报道说：“现政府议改外省官制，每省设十司：（一）财政；（二）司法；（三）巡警；（四）提学；（五）军政；（六）民政；（七）工商；（八）税务；（九）交涉；（十）盐运。至知府改行首县事务，品级仍旧，无管辖州县之权，但任稽查之责。知县则升为五品，不日请旨实行。”（《本馆接到议改外省官制专电》，《申报》1906年9月12日），并于谕旨发布的前一天，致电各督抚会商。方案的基本内容如下： 　　关于州县官制，分地方为府、州、县三等，互不隶属，直接督抚。府州县各设佐治官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。另设地方审判厅，受理诉讼。每府州县各设议事会，由民选举议员，公议本府州县应办之事，并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、董事会及城镇乡长等自治机关。适当增减巡道，并分置曹佐。 　　省城院司各官，分两层办法。第一层办法：设行省衙门。督抚总理政务， 略如各部尚书，藩、臬二司，略如各部丞。下分各司，设官略如参议。督抚司道同署办公，合议各种政务。府州县公牍直达于省，由省径行府州县。省设高等审判厅，受理上控案件。行政、司法各有专职，于立宪官制最为相近。第二层办法：以督抚径管外务、军政，并监督一切行政、司法。布政使专管民政，兼管农工商。按察使专管司法行政，监督高等审判厅。另设财政司，专管财政，兼管交通。均酌设属官佐理一切。学、盐、粮、关、河司道仍旧制。各司道事务秉承督抚办理。此系照现行官制量为变通，以专责成而清权限。〔3〕 　　由于地方官制改革直接关系到督抚的切身利益，督抚们大多结合各省的情况，表达了对草案的意见。 　　云贵总督丁振铎在复电中认为：“第一说陈义甚高”，“第二说平易近人”，宜两全而用其中”。“定省为若干司”，于“院署设值班处”，司道轮流值班，“重要者立禀商”，“一事同议，一议同决，一