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中国农村社会保障的发展困境与对策 　　摘要：随着经济社会的不断发展，中国农村社会保障的内容不断充实，受益范围逐渐扩大，保障标准逐年提高，责任主体更加清晰，但仍存在制度发展不均、受益范围有待拓宽、责任分担机制不明确等问题。在当前结构性改革背景下，应从供给侧完善农村社会保障及相关财政政策制度设计；从需求侧增加农民收入，提升农村人力资本；从生产效率角度，增强信息对称性，多元化供给主体，加强地区间社会保障资源的共享和利用。 　　关键词：农村社会保障；发展困境；对策 　　中图分类号：C913.7文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）05-0067-04 　　随着中国财政由生产建设型向公共服务型转变，居民的社会福利水平大幅提升，但农村社会保障等基本公共服务的总体供给水平和均等化水平仍然较低①，农民日益增长的生命健康权利诉求同相对滞后的农村社会保障发展的矛盾日益凸显。作为国家现代化治理体系的重要内容，农村社会保障制度亟待完善。从现有文献来看，对农村社会保障制度的研究大多按照时间和路径逻辑进行，维度略显单一。为构建考察中国农村社会保障制度的立体框架，本文在借鉴杨斌和徐敬凯运用的“三体系”分析框架的基础上②，选择了保障内容、受益群体和责任主体三个维度来阐释中国农村社会保障制度的发展现状，在分析发展困境的基础上提出对策建议。 　　一、中国农村社会保障的三维发展现状 　　1.农村社会保障内容的发展 　　在农村社会保险方面，中国经历了“老农合”“老农保”到“新农合”“新农保”的转变。从1990年开始，政府颁布了一系列文件来推进农村合作医疗制度改革，并将工作重点由增加医疗卫生供给转变为提高农民有效需求。民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》对农村社会养老保险的筹资方式等作了详细规定。这一阶段的农村社会保险资金主要依靠农民个人缴费，政府少出甚至不出，不利于保障功能的实现。党的十六大以后，中国的农村社会保险工作进入了以新农合和新农保为代表的新时期。2003年，卫生部、财政部和农业部联合制定了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新农合制度做了明确规定。2009年，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新农保制度正式建立。与老农合和老农保相比，新农合和新农保更强调政府责任，保障功能显著提升。 　　在农村社会救助制度方面，中国进行了诸多新尝试。1994年，国务院颁布了《农村五保户供养工作条例》，标志着农村五保工作走上规范化的道路。1995年，全国民政厅局长会议提出有步骤地在农村进行最低生活保障制度试点。由于收入标准难以确定，这一时期的制度运行效果不甚理想。党的十六大后，农村社会救助内容更加丰富。中共中央2002年发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出，在农村实行医疗救助制度。民政部、财政部、国家发展和改革委员会2004年发布的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》中规定，五保供养资金列入县乡财政预算，为五保制度提供经费保障。为进一步规范农村低保制度，国务院于2007年发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度正式建立。 　　此外，农村社会福利（这里主要讨论农村教育福利）也日趋完善。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出有步骤地实行九年制义务教育。第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》，为适龄儿童、少年接受义务教育提供了法律保障。2000年，国家出台了向贫困家庭学生“免费提供教科书、免收杂费并逐步补助寄宿生生活费”的政策。为了缩小城乡义务教育水平的差距，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》提出“建立城乡一体化的义务教育发展机制”，大幅提升了农村教育福利水平。 　　2.农村社会保障群体受益的发展 　　从群体受益的角度看，农村社会保障制度分为面向全体的和有限范围的。前者主要指农村社会保险，后者主要指农村社会救助。③第一，在面向全体的农村社会保障制度方面，新农合参合率不断上升，由2007年的86.2%上升到2013年的98.7%，补偿受益人次达19.42亿；④农村社会养老保险参保人数不断增加，截至2011年年底，参保人数已达32643.5万人，达到领取待遇年龄的参保人数为8921.8万人。⑤第二，在有限范围享受的农村社会保障制度方面，农村最低生活保障制度的覆盖人数不断增加，截至2014年年底，覆盖人数达到5207.2万人，与2007年相比增长了46%，共有农村五保供养对象529.1万人，农村医疗救助农民9119万人次，其中，资助参加合作医疗6723.7万人。⑥由此可以看出，农村社会保障受益群体的范围在不断扩大。 　　3.农村社会保障责任主体的发展 　　农村社会保障的