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中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策 　　摘要：本文对现阶段我国政府间事权划分存不明确清晰、各级政府间事权和财权不匹配等问题进行了梳理和分析，提出了在合理划分事权和支出责任的基础上，构建符合我国实际的财权与支出责任相匹配的政府间分配关系，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。 　　关键词：财政体制政府间关系支出责任 　　中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。科学合理地划分各级政府事权及支出责任，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理及其治理能力现代化的重要体现，是各利益相关方之间权责与义务的重构。 　　一、中央与地方事权支出责任划分存在的主要问题 　　（一）事权划分不清晰，事权过于下移 　　一方面，政府事权存在越位和缺位的情况，某些应由市场主体通过市场机制调节解决或由社会提供的事务，财政大包大揽，同时在市场机制失灵的领域，某些应由政府承担的基本公共服务，如医疗、教育、卫生、社会保障等，财政却承担不够。另一方面，政府间事权存在错位的情况。一是中央与地方政府事权错位，某些应由中央负责的事务下移到地方承担，某些应由地方负责的事务中央直接干预，很多中央和地方共同管理的领域事权重叠交叉，难以准确判断事权归属；二是地方各级政府之间事权相互错位，省与市县级政府间事权范围的划分不规范，较高级政府通过政策政令将责任目标层层分解向下转移，这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅导致行政运行效率偏低，而且影响经济社会和谐发展。 　　（二）支出责任划分不合理，支出责任过于上移 　　1994年实行分税制改革以后，数额较大、较稳定的税种统一划归为中央级或共享税，留给地方的税种小而杂、税源分散零星，随之财政收入大部分上移到中央，地方税收收入所占比重大幅下滑，这一做法也被地方各级政府纷纷效仿，一般都将税源集中且易于征收的税种划归为本级，最终形成了层层向上集中的收入分配格局，尽管分税制改革有效改变了国家财力过于分散的情况，中央财政的宏观调控能力明显增强，但由于地方事权支出责任倒挂，行政体制运行中出现较多矛盾也催生出诸多问题：“跑部钱进”、寅吃卯粮、乱收费现象丛生。 　　（三）转移支付制度不完善，事权财力难匹配 　　为了解决中央收“大头”花“小头”，地方收“小头”却花了“大头”的问题，推动事权支出责任相匹配，中央财政通过大量的转移支付资金对地方财力进行补助，但是我国的转移支付制度不完善，对政府间事权、支出责任划分不对等的矫正和调节作用非常有限：一是主要用来弥补政府收支缺口的一般性转移支付规模偏低，难以满足地方的财力需要；二是专项拨款的比重偏高，项目设置过多、覆盖面过宽，重点不突出，还存在“多头管理”的现象，部分还要求地方予以配套，加剧了地方财力困难；三是专项转移支付下达时间偏晚，加之资金分配层级多、链条长，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益，同时缺乏有效的约束和监督机制，存在被挪用和挤占资金的情况。四是省以下转移支付制度建设滞后，转移支付资金分配和管理不规范，政策不透明，随意性大。 　　二、事权支出责任划分不匹配引发的主要经济社会问题 　　（一）地方政府严重依赖“土地财政” 　　土地是地方政府有能力控制的重要资源，可以为地方政府创造独享的预算外收入。土地财政的作用路径为“贷款―低价收地―开发基础设施―土地升值―卖地回收资金―还款”，如此循环负债经营，以政府投资拉动经济，只要土地市场保持繁荣，这种模式就可以延续。因此土地财政成为现行财政分权体制下地方政府的必然选择，但近年来地方政府土地财政迅速膨胀，造成了严重的土地财政依赖症。数据显示，从1995年到2016年，全国土地出让收入由400多亿元猛增到376万亿元，增长了90多倍，土地出让收入已成为地方财政收入的重要来源，部分地区土地财政依存度甚至超过了50%。尽管高企的土地出让收入为财源吃紧的地方政府弥补了大量收支缺口，提供了可观的经济建设资金，一系列社会问题也由此产生：房价持续、快速上涨助推贫富差距扩大，抑制民间投资、影响了产业结构调整，“土地寻租”引致贪污腐败，社会资源资金的严重浪费，地方政府财政能力的稳定性下降等等。 　　（二）地方政府债务规模居高不下 　　1994年分?制改革后，中央和地方政府“分灶吃饭”，地方政府有限的财力和不断增长的支出需求之间的矛盾越来越突出，为维持财政运转和发展地方经济，地方政府不得不走上借债发展的道路。近年来，地方债出现爆发式增长，2016年全国共发行地方债1159期，金额6045840亿元，同比增长9869%，其中：新增地方债1169840亿元，置换债券48760亿元。八成以上地方政府债券为置换债券，有利于缓解地方政府短期偿债压力，但长期看置换债务仅能将地方债务压力延后而