从五一二汶川大地震反思我国紧急权行使.docVIP

从“五一二”汶川大地震反思我国紧急权的行使 　　一、我国宪法上的紧急状态条款 　　 　　在2004年《宪法》修改之前，我国宪法上并无紧急状态的字样，但相关的制度是存在的。以1982年《宪法》为例，该法第66条第18、19、20项分别规定了战争状态、动员和戒严，其中动员就是战备状态或紧张状态，戒严主要针对内乱。由此可见，紧急状态的四种典型类型中，除灾害状态外，战争状态（国防状态）、紧张状态、内乱状态其实在我国宪法上都有体现。2004年《宪法》修改以后，戒严在宪法上虽不存在，但仍然有《戒严法》的调整。①如表1所示。 　　通过上述分析，可以看出我国宪法上紧急状态的几个特点：（1）将紧急状态与灾难状态等同，但与战争状态、紧张状态（动员）相区分。至于紧急状态与戒严（内乱状态）的关系，从《突发事件应对法》的规定来看，紧急状态应不包括戒严。②由此，我国宪法上的紧急状态应是最狭义的概念，即仅指灾难状态。（2）决定权与宣布权分离。（3）立法时刻与执行时刻并用。绝大多数紧急状态（广义的）都实行立法时刻，即由立法机关来决定，但灾难状态和戒严则按地域区分，省以上发生的灾难状态和戒严实行立法时刻，省以下发生的灾难状态和戒严实行执行时刻。 　　 　　 　　 　　2008年5月12日，我国四川省汶川县发生了里氏8.0级的大地震，截至6月12日12时，已造成近7万人死亡，37万多人受伤，许多城镇被夷为平地。③在这场空前的地震灾难面前，我国政府进行了及时有效的救援工作，受到了国际社会的一致好评，但同时也存在一些值得改进和反思的地方，需要我们以此为契机，进一步完善我国的紧急状态法制。 　　 　　二、宣布紧急状态的必要性 　　 　　紧急状态的宣布必须谨慎，必须在必要的情况下进行。我们一方面要防止过于轻率地宣布紧急状态，从而过早地对公民的基本权利进行限制，甚至有意破坏现存的秩序，另一方面，如果真的需要，我们也要及时宣布进入紧急状态，以便采取紧急措施，及时消除障碍。现在的问题是，国家一方面忌于宣布紧急状态，另一方面却又采取不同于以往的措施，从而造成一种非法的紧急状态情形。从笔者收集的资料来看，近期每天都有一些针对地震灾区的“特殊措施”出台，如国家发改委要求对灾后重建物资进行临时价格干预④，央行和银监会决定在灾区实行特殊金融政策⑤，解放军总参谋部紧急协调征用了4个民航公司的23架民用客机，连夜输送救灾部队前往灾区⑥，公安部从全国28个城市抽调5000名公安特警赶赴灾区执行维护治安任务⑦，国家旅游局要求各地立即停止组织赴灾区或途经灾区的旅游业务⑧等，这些特殊措施已经远远超出了一个普通突发事件的应急规模。同时，灾区的一些县市已经成为空城⑨，在这种情况下，正常的政府运作根本无法保证⑩，这时，完全有宣布进入紧急状态的必要。然而，时至今日，这些灾区仍然是在正常秩序的“旗号”下实施着紧急措施。与此相对应，许多国家在严重的自然灾害之后，首先考虑的就是宣布进入紧急状态的必要性。2008年6月2日，哥斯达黎加政府宣布全国进入紧急状态，以有效应对因热带风暴“阿尔玛”过境给该国引发的水灾。2006年5月28日，印尼政府宣布，鉴于日惹地区发生强烈地震，国家进入为期三个月的紧急状态。这些灾害的“严重性”都不如我国的“五一二”汶川大地震。(11) 　　 　　三、国务院发布紧急命令的界限 　　由于我国对省以下地区的紧急状态实行执行时刻，这就决定了国务院可以对省以下地区发布紧急命令，这种紧急命令在性质上属于一种职权立法，其虽然在紧急状态下发布，但在内容上并不会因为“紧急”而不识法律。首先，受职权立法本身的属性所限，紧急命令不能规定法律保留的事项，或者说，紧急命令规定的是行政保留的事项。(12)其次，紧急命令在我国属于国务院的一种行政法规，而行政法规的效力是低于宪法和法律的，也就是说，紧急命令不能与宪法和法律相抵触。自汶川地震以来，国务院已经发布了多个文件处理灾区的相关事宜，这些文件在内容上存在一些可议之处。如在今年5月18日发布的公告中，要求全国为灾区死难的群众哀悼三日，并且停止一切公共娱乐活动(13)。各地文化部门随即严格执行，甚至出动专门的执法队伍进行监督检查。(14)设立哀悼日本无可厚非，但强迫取消一切娱乐活动，是否构成对公民自由的过度限制？有学者已经对此提出质疑。(15) 　　 　　四、军队参与抗震救灾的条件 　　 　　本次抗震救灾中，所动用军队的数量和次数可以说是史无前例的。据统计，截至5月15日8时，解放军和武警部队共投入13余万人，出动军用运输机、直升机飞行近300架次。(16)那么，我国军队在救灾中的法律地位如何或者说其是否具有救灾的职能呢？首先，《宪法》第29条第一款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖