公民民选官员和市政雇员角色与市政当局对绩效测量体系管理.docVIP

公民民选官员和市政雇员角色与市政当局对绩效测量体系管理 　　陈文博　译　孟　华　校 　　摘要：本文探讨加拿大地方政府绩效测量实践中公民、民选官员与市政雇员的角色问题。基于实证调查的经验材料，作者明确指出，当前加拿大绩效管理和测量体系并未寻求公民的参与，也未能让城市民选官员参与进来并发挥其领导作用。作者建议，公民、民选官员和市政雇员在实施和管理市政绩效测量体系中各自扮演的角色应当进行调整，只有成功地让公民和民选官员充分参与，才能保证绩效测量实践的成功。 　　关键词：公民；民选官员；市政当局；绩效测量 　　中图分类号：D035.5 　　文献标识码：A 　　文章编号：1008―1569(2008)03―0046―08 　　 　　罗伯特?登哈特(Robert Denhardt)和珍妮特?登哈特(Janet Denhardt)在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中断言，对民主价值观的关注应该主导民主社会，并影响治理系统。他们认为，应该用民主价值观来重构我们对传统公共行政和新公共管理中的效率和生产力的理解，以扭转当前我们对公共服务在帮助公民明确表达其利益诉求中的作用的理解。该观点是这篇有关加拿大地方政府绩效测量体系论文的出发点。 　　基于维多利亚(Victoria)大学地方政府研究所的研究人员在不列颠哥伦比亚省所做的研究，以及由卡罗尔?阿格什(Carol Agocs)、伊马利?布鲁奈特一杰利、珍妮?道格拉斯(Janine Douglas)和托马斯?普朗特(Tomas Plant)等人(2005)发表的关于加拿大地方政府绩效测量体系的论文――《从绩效测量到绩效管理》的一些研究结论，本文建议，公民、民选官员和市政雇员在实施和管理市政绩效测量体系中各自扮演的角色应当进行调整。文章明确指出，当前加拿大绩效管理和测量体系并未寻求公民的参与，也未能让城市民选官员参与进来并发挥其领导能力。简言之，本文认为，市政雇员现在面临的挑战是：在实施或管理绩效测量体系时，如何让公民和民选官员参与其中。 　　什么是绩效测量体系? 　　最初绩效指标(measures)被视作一种管理工具，人们设想将其用于管理公共服务，对它而言，民选官员的支持并不是必须要获得的，但它无疑也需要这种支持。绩效指标被设想为一系列示标(indicators)的执行，在这些示标下，有关效率、效益、生产力或公民参与公共或私人组织的信息得以收集。人们通常假定，有关绩效示标有效性的讨论是价值中立的，或者仅仅只是质疑那些以效率为焦点的示标的可靠性。 　　然而，地方政府通常将绩效指标与它们的预算和会计机制相联系，它们已经开发出了“绩效预算体系”或者“分行列支预算体系”(1ine item budgeting systems)。在其它情况下，绩效测量也服务于“目标管理”这样的体系下的人力资源管理。今天，平衡计分卡被视为连接资源与长期利益的桥梁，因为它支持公共部门和私人部门去开发战略管理系统。 　　吉姆?麦克?戴维(Jim Mc David)认为，关于绩效测量的著作可能大致有三类。首先是支持类的文献，这类文献包括一些学者与专业人士的作品，他们的论述主要集中在绩效测量和报告的优点上。第二种是混合了学术观点和解析观点的文献，它们关注绩效测量实践的优势与劣势，而且经常将其与其它“失败”的创新――如计划项目预算(program-planned budge-ting)、目标导向或结果导向的管理――进行比较。第三，少数学者质疑这种测量实践在经验上的可持续性，他们强调，测量实践取得长期成功的真正障碍在于：(1)报告的可信度或准确度；(2)未加以解释的成功和失败；(3)未考虑地方政府的能力及其是否准备就绪；(4)报告过于数量化，因而无益于民选官员改善决策，因为数字并不解释“为什么”。 　　 　　公民、民选官员和市政雇员的角色是什么? 　　 　　这些著作引发了这样的问题：市政雇员、民选官员和公民应当在绩效测量体系的管理中扮演何种角色?普遍的看法是，让公民和民选官员最大程度地参与进来的社区是绩效测量体系的最佳管理者。这首先是因为，更大程度的参与带来更广泛的选民支持，这继而会导致更好地关注社区优先事项，并提高公共官员的责任性。其次是因为公民参与有助于管理者有效地关注地方需求。 　　这些文献引用了许多绩效管理体系得到立法支持但却未能取得成功的失败案例，它们也都强调了所有成功案例具有的一个共同点，那就是让公民真正参与进来。这些文献强调，那些成功案例之所以取得成功是因为：(1)让公民参与进来使得公民知道政府是如何工作的；(2)通过让公民掌握更多信息提高公民参与度；(3)提高公民参与度以增大民选官员的利益。 　　我们在加拿大的安大略省、新斯科舍省和不列颠哥伦比亚省实施的对绩效测量实验的调查表明，情