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公共应急管理纵向府际关系中法律问题 　　摘要：《突发事件应对法》将县级政府确定为应急管理的权责重心，并规定了上级政府扩大响应的机制作为补充，但“重心下移”原则在实践中贯彻不力。为了理顺应急管理中的纵向府际关系，在大城市的主城区，应急管理的权贵重心应当确定为城市城府而非县级政府。无论由哪一级政府承担突发事件应对的主要职责，都应当保证权力与职责相匹配，避免权责倒挂。，应当进一步规定上级政府扩大响应的条件和程序，防止其过度包办下级政府的应急职能；同时赋予下级政府以先期处置职责，形成有利于调动其积极性的激励机制。 　　关键词：公共应急管理；纵向府际关系；突发事件应对法 　　中图分类号：D922.1 　　文献标识码：A 　　文章编号：1001-8204（2015）02-0061-05 　　一、问题的提出 　　2013年11月22日发生在山东青岛黄岛经济技术开发区的中石化东黄输油管道爆炸，是一次造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元的特大安全生产事故。这次事故的处置过程暴露了我国现行公共应急体制中的诸多缺陷，突发事件应对中的纵向府际关系是其巾的突出问题之一。按照国务院事故调查组所公开的调查报告，地方政府对此次事故的基本应对过程如下： 　　2013年11月22日2时31分，黄岛开发区公安分局110指挥中心接警，称青岛丽东化工有限公司南门附近有泄漏原油，黄岛派出所出警。3时10分，110指挥中心向开发区总值班室报告现场情况。至4时17分，开发区应急办、市政局、安全监管局、环保分局、黄岛街道办事处等单位人员分别收到事故报告。4时51分、7时46分、7时48分，开发区管委会副主任、主任、党工委书记分别收到事故报告。4时10分至5时左右，开发区应急办、安全监管局、环保分局、市政局及开发区安全监管局石化区分局、黄岛街道办事处有关人员先后到达原油泄漏事故现场，开展海上溢油清理。7时49分，开发区应急办副主任将泄漏事故现场及处置情况报告青岛市政府总值班室。8时18分至27分，青岛市政府总值班室电话调度青岛市环保局、青岛海事局、青岛市安全监管局，要求进一步核实信息。8时34分至40分，青岛市政府总值班室将泄漏事故基本情况短信报告市政府秘书长、副秘书长、应急办副主任。8时53分，青岛市政府副秘书长将泄漏事故基本情况短信转发市经济和信息化委员会副主任，并电话通知其立即赶赴事故现场。9时01分至06分，青岛市政府副秘书长、市政府总值班室将泄漏事故基本情况分别通过短信报告市长及4位副市长。9时55分，青岛市经济和信息化委员会副主任等人到达泄漏事故现场；10时21分，向市政府副秘书长报告海面污染情况；10时27分，向市政府副秘书长报告事故现场发生爆炸燃烧。 　　上述事实表明，青岛“11. 22”大爆炸的应对过程涉及到黄岛区、青岛市两级政府，以及这两级政府的应急、环保、市政、海事、安监、经信等部门。那么，这两级政府及相关部门在事件应对中的角色定位、权责分工是否合理？事故所引发的法律责任又应当如何确定和划分？这些问题的答案都指向公共应急管理中的纵向府际关系。府际关系即政府间关系，指的是中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。纵向府际关系，就是上下级政府之间的关系。众所周知，政府是突发事件应对的第一责任主体，也是整个公共应急组织体系的枢纽。但政府本身又是一个十分复杂的系统，存在众多的层级、部门和机构。而公共危机的突发性、共振性和非常规性要求政府系统内部具备多向度、交织性的联系，这就要求常态下以纵向的自上而下垂直控制为特征的政府组织要有所变革。《突发事件应对法》对纵向府际关系问题的回答，是将公共应急管理的权责重心下移到了县级，同时规定了自下而上逐级扩大响应的援助机制作为补充。这一制度实际上也是对当时学术界研究共识的采纳和肯定。但是，这样的制度安排远远没有使问题得到彻底解决。一方面，“以县为主”的权责划分方案并不具有普适性，而现实中上下级政府间应急权责的严重倒挂又使“重心下移”原则几乎沦为空谈。另一方面，上级政府扩大应急响应的条件和程序并不明确，下级政府先期处置的法律制度更是付诸阙如。这导致在当前的应急管理实践中，上下级政府间的纵向关系仍然处于混沌状态，如果不能及时梳理、厘清并在法律上确定下来，就将继续制约整个公共应急体系的运行。 　　二、公共应急管理中的纵向权责重心 　　分级响应是公共应急管理的一项基本制度，本质上是一种政府间纵向分权制约的激励机制，几乎所有国家的应急体系都需要考虑政府间的纵向分工。合理的分级负责机制既能激励下级政府积极处理危机，又能避免其隐瞒真实信息。我国政府层级较多，一般设立五级政府，在直辖市或个别省份设立四级政府。那么，由哪一级政府对大多数突发事件承担应对职责呢？原则上，分级响应方案既要从政府的“能力本位