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公共政策执行失灵原因及对策探析 　　摘要：公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而在公共政策执行的过程中，经常会出现各种政策执行失灵的现象。因此，有必要在探析公共政策执行失灵的表现、原因的基础上寻求解决问题的对策，以确保公共政策的顺利实施。 　　关键词：公共政策　执行失灵　原因　对策 　　 　　公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称，其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策执行是指公共政策方案采纳以后，把政策方案内容转化为现实的过程，其本质是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。所谓公共政策执行失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料未及的负面影响”。 　　 　　一、公共政策执行失灵的具体表现 　　 　　公共政策执行问题既是一个基本的理论问题，也是一个重要的实践问题。在传统的公共行政实践中，学者们一般都将研究的重点放在公共政策的制定过程上，似乎公共政策一旦制定，政策执行结果就一定会符合政策目标。然而，由于受到各种因素的影响，政策执行的结果往往未能达到应有的效果。具体表现在以下几方面： 　　 　　(一)行政不作为 　　一些政府部门官本位意识浓厚，责任意识低下，只注重形式主义，不履行职责，不执行上级的命令和指示，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策，即所谓的“有令不行”。此外，因政府部门之间职能交叉重叠，职责不清，造成职能缺位、相互扯皮和推诿，导致执行空白，也是一种典型的行政不作为。 　　 　　(二)象征性执行 　　政策执行者在执行过程中敷衍塞责，注重表面工作，大搞“政绩工程”，使政策产生的作用低干政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。荷兰学者布雷塞斯曾说：”如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。” 　　 　　(三)歪曲执行 　　主要是指政策执行者对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的”新“政策。它们表面上一致，但其实际内容、目标、性质却发生了根本性变化。这是一种极为严重的政策规避行为。 　　 　　(四)机械执行 　　执行者在执行过程中，对政策内容缺乏足够的了解和认同，没有很好地理解和领会中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，只是机械地照抄照搬，使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。这样呆板的政策执行不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。毛泽东同志早在20世纪30年代就指出，盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者怠工的最妙办法。 　　 　　(五)抵制执行 　　主要是指在公共政策执行过程中，政策的执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不能达到预期的效果。一般来讲，群众对政策的认同既有自身利益驱动的原因，也依赖于对公共政策的了解程度。政策对象的心理或素质等因素，往往会对政策的执行起到一定的阻碍作用，如计划生育政策、环境保护政策，等等。 　　 　　二、公共政策执行失灵的主要原因 　　 　　公共政策得不到有效执行，受诸多因素影响，如体制本身的缺陷，环境因素，政策自身的质量以及政策执行者的素质等，都会在不同程度上影响公共政策的执行效果。具体来说： 　　 　　(一)体制缺陷的影响 　　1.机构设置不合理。政府内部各行政机构通常职责不清，机构膨胀，部门独立，相互扯皮，效率低下，不同的行政部门履行着相同或相近的职能，可能会制订出相互发生冲突的政策，于是在政策执行过程中就必然会发生失灵现象。 　　2.人事制度不合理。第一，我国的干部管理制度实行的是”上管一级“制，地方各级干部往往以其顶头上司的利益为重，而忽略中央政府的政策和群众利益。第二，我国干部政绩评价机制也不健全。目前我国干部政绩评价机制还未能形成一个完整的体系，具有片面性，缺乏科学性。在实际操作中往往以经济增长为指标，各级干部只是单纯地追求GDP数值，大搞”形象工程“，严重影响着公共政策的有效执行。 　　3.监督体制不健全。一方面，我国的躲督机制本身缺乏强有力的保障，我国的监督机构通常实行双重领导机制，因此，其监督作用软弱无力，监督权利弱化甚至是丧失，常常出现监督真空。另一方面社会公