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公共政策滞后类型与特征探讨 　　摘要：政策滞后是近些年学界研究的热门话题之一。国内外学者多从制度供给视角对政策滞后的概念作了深入的探讨，但仍然比较抽象，缺乏层次性、系统性。本文在对国内外学者的政策滞后概念综述的基础上，从类型划分、基本特征方面提出了公共政策滞后的学理解释。 　　关键词：公共政策滞后；类型；特征 　　中图分类号：D63 　　文献标识码：A　文章编号：1006―723X(2010)01―0001―06 　　 　　近20年来，随着政府科学化、规范化决策的推进，我国政府的公共政策供给无论在质量上还是在效率上都取得了前所未有的巨大成就。但是由于社会变迁的加速，政策滞后现象仍然时有发生，例如，民航空难事故对国内旅客的赔偿标准仍然采用的是1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》中“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”的规定；铁路事故对国内旅客的赔偿标准仍然采用1979年的规定等政策滞后现象。为进一步强化政府及公众对公共政策滞后问题的认识，有必要对其概念进一步做出科学的界定和阐释。 　　 　　一、综述：公共政策滞后概念的研究进展与评价 　　 　　关于政策滞后，目前尚无统一、明晰的概念。国内外理论界和实践界对其理解并不统一。学界普遍认为，政策是动态化的制度，制度是凝固化的政策。所以，国内外学者对政策滞后的理解主要表现在制度供给滞后的理解上。从已有的研究来看，主要有以下观点。 　　第一，制度时滞论：即认为制度滞后是一种常态的制度时滞。这是学术界最普遍的观点。美国学者马克?塞特菲尔德在他的著作《制度滞后模型》中曾对制度滞后作过阐述“由于一个变量的过去值对已定的外生变量、系数及结构方程有影响，而且已定的外生变量、系数及结构方程又赋予了决定此变量的系统以特征。因而，当一个变量之长期值依赖于这一变量的过去值时，滞后就出现了”。诺思把制度供给对制度需求的滞后反应看作是两者之间不可避免存在的时间滞延。他把这种时滞分为：“从辨识外部利润到组织最新创新团体所需的时间；发明一种将外部利润内在化的技术所需要的时间；从各种可选安排中选出一个最能满足创新利润最大化的安排所需的时间；从可选择的最佳安排到实际经营之间所需的时间。”我国学者贾康、冯俏彬认为，制度变迁是一个自然演进的过程，人类制度变迁的轨迹为我们提供了充分的经验，不论是在宏观的制度结构层次上还是在微观的制度安排层次上，供给滞后都是一条客观规律，“一个制度安排是对上一个时期中某一种制度需求所作出的供给回应，该社会某一时期的整个制度结构可视为一个由方方面面的、相互之间存在某种联系的需求体系所引致的制度供给回应”。 　　关于什么原因导致了常态的制度滞后，学者们主要从制度变迁视角进行了解释。对制度变迁的分析最初是从需求方面展开的，科斯对此作出了开创性的贡献。科斯认为，“一旦考虑到进行市场交易和成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。”诺思等人继承和扩展了科斯对制度变迁的需求分析。戴维斯和诺斯认为，制度变迁的预期净收益是影响制度滞后的重要因素，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。拉坦的贡献在于既看到需求影响因素，也观察到了制度变迁的“供给”影响因素：知识基础和创新成本，“当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务行业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移”。“即使没有如此严厉的制裁，创新的成本也可能由于立法改变上的成本、法庭立案的成本、限制既得利益集团政治权力所付出的成本而高得令人望而却步”。马克思主义经济学以唯物史观为基础，来研究制度形成和发展的内在动因，制度变迁的过程是生产力的张力和生产关系的适应能力之间的相互作用过程。我国学者贾康、冯俏彬也对此问题作了研究，他们认为，制度供给的集体行动的性质以及潜藏于其后复杂的政治性，决定了它的供给必然滞后于需求。 　　第二，有效制度供给不足论：即认为制度滞后就是一种有效制度供给不足。持这一观点的多是国内学者。周冰、靳涛认为，制度滞后是指制度变迁过程中各行为主体对制度需求和实际制度供给之间存在的差额，换句话说，制度滞后就是制度变迁过程中的有效制度供给不足问题。向玉琼认为，从制度变迁过程来看，制度滞后不仅是指制度出台相对于制度需求的滞后，而且包括制度出台后在实际的贯彻、实施过程中各主体的博弈行为导致的新制度无法发挥作用而出现的实际制度供给滞后。王海龙则从有效制度供给不足视角来解释了我国公用事业市场化改革滞后的根本原因。 　　为什么会产生有效制度供给滞后，学者们主要从制度供给视角进行了深入的研究。卢现祥教授认为，在供给主导型的制度变迁中，由于信息