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公共政策执行过程中利益集团问题分析 　　摘 要：以陕西中小企业支持政策执行状况为研究对象，从利益集团的角度对公共政策执行过程中的一些问题进行分析，认为公共政策的执行过程是对公共资源的调整和再分配的过程，是利益在不同集团之间的平衡过程。因此，不同的利益集团会依据本集团所拥有资源的不同和动用资源能力的强弱而获得实际权力，对公共政策的执行设置不同的障碍，而要解决公共政策执行过程中的利益集团问题，首先必须把公共政策的执行纳入一个系统的运行框架之内；其次是建立利益平衡机制和利益补偿机制，给各相关集团一定程度的动力支持，以保证公共政策的顺利执行。关键词：公共政策；利益集团；利益平衡机制；利益补偿机制?? 　　中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2007）02－0021－05 　　公共政策的执行是政策执行者运用各种资源和各种行动方式将政策转化为实际效果，从而实现政策目标的过程。而政策在执行的过程中会受到各方面因素的影响，使政策执行的效果与政策制定时的目标之间出现较大偏差。一般观点认为这些障碍性因素主要来源于政策所涉及的范围、问题的复杂程度以及目标群体的行为和公共政策本身的一些障碍性因素等。但是，美国的公共政策学者认为公共政策执行是一种博弈过程，它包括竞争者、利害关系、策略与技术、竞争的资源、规范、信息沟通性质等。［1］因此在这反复博弈的过程中，必然会形成一些利益集团，也可以说公共政策的执行是公共政策主体与各利益集团相互作用的互动过程，而在这个过程中“利益集团对决策的影响取决于它的经济实力、规模、团结程度等因素，然而，集团总是在一定政治和政府环境中运作，上述因素正是通过与这一环境相互作用而使利益集团获得实际的权力。”［2］实际权力的大小会直接影响公共政策在执行过程中各集团之间利益关系的变化，但以利益为纽带的利益集团，是以追求集团内部的利益为基础，不同层次的利益诉求使得各利益集团在公共政策的执行过程中必然采取不同的行动和策略，支持或阻止公共政策的执行，使得政策执行的结果偏离政策目标。［3］?? 　　本文在E?巴得什的概念框架下，首先分析陕西中小企业支持政策执行过程中所存在的问题；其次，在陕西中小企业支持政策执行的博弈过程中，分析各利益集团对中小企业支持政策的影响以及解决措施。 　　 　　一、陕西中小企业支持政策执行的概况 　　 　　对“陕西中小企业支持政策执行状况”的调研主要采取问卷的形式，对陕北、关中和陕南三大区域内的中小企业及与中小企业相关的政府部门分别发放了问卷。本次调研共发放政府问卷101份，回收92份，有效问卷78份，有效回收率85.6%；发放企业问卷235份，回收185份，其中有效问卷149份，有效回收率80.5%。陕北地区共回收有效问卷61份，占有效样本的26.9%，陕南回收问卷65份，占样本的28.6%，关中地区回收问卷101份，占有效问卷的44.5%。抽样样本基本符合统计学的概率抽样和分层抽样原则。?? 　　对回收的问卷进行处理和分析之后，把陕西省中小企业支持政策执行情况从策略与技术、竞争者、信息沟通以及利害关系四个方面进行归纳，发现存在诸多问题，具体分析如下：?? 　　（一）策略与技术?? 　　在陕西中小企业支持政策执行过程中，在执行的策略和技术方面存在严重的问题：?? 　　1.管理体制不顺。目前对中小企业的管理和服务，存在着严重的体制性问题。经贸委、国资委和工商局等都是有权利管理企业的部门，这就不可避免地出现政出多门、职能交叉、相互扯皮的问题。另外，各地区人为地按企业的性质将中小企业划分为民营企业、私营企业、民营科技企业等类型，同一个企业往往接受多个部门的归口管理，形成交叉管理、重复管理和多头干预的局面，严重干扰企业正常的生产经营。在对开放问卷进行归纳整理之后，发现有80%的政府官员和75%的中小企业均认为中小企业管理的体制问题是影响陕西省中小企业支持政策执行的主要问题之一。?? 　　2.政策执行部门条块分割现象严重。陕西中小企业的支持政策在制定时就是政出多门，在执行时执行部门条块分割现象更为严重。在问卷统计过程中，有93%的问卷反映条块分割严重阻碍了政策的执行。追求部门利益和个人利益已成为执行部门执行政策的主要动力来源，设租是各部门追求利益的主要手段。因此陕西中小企业的支持政策没有一个统一的执行或负责执行的机构，参与政策执行的部门之间没有良好的协调机制，条块分割的部门之间易于相互推诿，从而加大了政策执行的难度。?? 　　3.政策执行者缺乏工作效率。陕西省制定的相关支持政策，需要基层各区办和相关部门去执行。调查发现，普遍反映相关执行部门工作效率低，办事拖拉，相互推诿。中小企业一些支持政策本来就属于软政策，难以制定量化的监督与评价指标，因此，对于基层部门人员的工作