公共提供与生产理论视角下公共服务供给模式选择.docVIP

公共提供与生产理论视角下公共服务供给模式选择 　　［内容摘要］ 传统理论认为由于公共物品非排他性和非竞争性，公共服务的提供者和生产者是不可分割的，政府是公共产品生产和提供唯一的主体。公共提供与生产理论则认为，公共服务的提供与生产是有区别的，它们可以一致，也可以分离，政府并不是公共服务唯一的供给主体，市场、非营利性组织在公共服务的提供与生产方面也存在着相当的优势，公共服务的供给主体具有多元化特征。如何选择不同公共服务的供给模式，公共提供与生产理论提供了新的研究视角，该理论从公共服务的提供与生产的区别出发，从公共服务的“公共性”和“市场性”程度的不同，来选择适当的社会组织进行生产。 　　［关 键 词］ 公共提供与生产理论；提供；生产；公共服务；模式。 　　［作者简介］ 丰 云，湖南广播电视大学经管教学部讲师，行政管理硕士，主要从事公共政策与公共管理研究。 　　 　　一、政府单一提供公共服务的弊端 　　 　　福利经济学家将公共产品的生产和提供作为一个不可分割的整体，计划经济时代的中国就是这样的。自新中国成立以来，我们一直将自来水、公用煤气和天然气等公共服务视为公益性事业，公共服务采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。其提供的基本模式的是“政企高度合一，公共机构直接生产”，政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。这种模式在一定范围内取得了明显成绩，但总体来说弊端重重，主要表现为： 　　（1）政企不分，效率低下。传统的公共服务是由政府直接生产，政府和生产者是合一的，其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，生产经营活动由政府安排，盈亏由政府负责，企业缺乏严格的市场主体地位，没有生产经营的重大决策权。所以企业生产积极性、主动性不高，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。 　　（2）垂直垄断，缺乏竞争。建国以来，我国一直把城市公用事业作为公益性事业，采取垂直一体化的组织结构，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，由它们统一管理公用企业，全面参与公用企业的建立、生产、提供、经营、服务、监督等。政府机构既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，政府对这些公共物品进行垄断经营，缺乏竞争机制，缺乏衡量绩效的标准，导致公用企业对公用事业发展缺乏激励机制，缺乏自我发展的意识和能力。 　　（3）成本较高、补贴严重。由于受指令性价格和城市居民低收入水平的约束和原材料、劳务成本上升及经营管理不善的影响，我国城市公用企业普遍存在亏损运行的现象。因此，长期以来，为了保证社会安定，国家都把城市公用事业作为一项福利性事业提供给市民，与长期低工资政策相适应，采取的是低价格、高财政补贴的机制。 　　（4）资金短缺，产品单一。由于城市公用事业投资巨大、回收期长，长期以来，公共服务一直是政府单一投资，资金来源过分依赖中央和地方财政。目前，虽然我国对公用事业的投资渠道和体制进行了改革，引入了贷款、民间资本和外资，逐步打破了政府单一投资局面，但是政府财政投入仍然占据很大的比重。而且公共物品的需求日益体现出多样性，政府单独提供非收益性的公共物品，资金的有限性决定了政府没有能力满足一切公共需求。 　　 　　二、公共产品提供与生产理论 　　 　　传统理论认为，公共物品的提供与生产是一个概念，没必要分清，但事实上，提供与生产是有区别的，公共产品提供与生产理论就是主要研究公共物品或公共服务由谁提供以及如何提供及由谁生产的理论，区分公共物品的提供与生产，是这一理论的核心。 　　 　　1.理论的发展历程 　　（1）福利经济学家的代表萨缪尔森――公共产品的提供与生产是不可分割的整体。萨缪尔森认为，由于公共物品非排他性和非竞争性的特征，以及考虑社会公平与公正等问题，市场在提供公共物品时存在着失灵现象。因此，以萨缪尔森为代表的福利经济学家认为，公共产品的提供和生产是一个不可分割的整体，政府既是公共产品的提供者，又是公共产品的生产者。 　　（2）民营化的倡导者萨瓦斯――公共物品的提供与生产是可以相互区别的。首先提倡将公共物品的提供与生产进行区分的是民营化的倡导者萨瓦斯，他认为：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。”而“服务安排者(亦称服务提供者)指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者”{1}。如：政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以交给私营公司去做。因此，公共物品的提供与生产是有差别的，并不属于政府一人，提供与生产