公共部门绩效评估中价值考量.docVIP

公共部门绩效评估中价值考量 　　摘　要：公共部门绩效评估随着新公共管理运动的兴起成为公共部门的基本管理工具。公共部门的特性使得企业绩效评估理论和技术在公共部门的应用受到限制，公共部门在借鉴企业绩效评估理论与经验的基础上要形成自己的评估体系。公共部门绩效评估中的价值考量具有合理性，公共性是公共部门绩效评估的最根本准则，而合法性、透明性、法治性、责任性和回应性则是评估中需要具体考量的价值因素。 　　关键词：绩效评估；价值考量；公共性 　　中图分类号：D623　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2008)01-0020-04 　　 　　随着西方新公共管理运动的发展，公共部门绩效管理作为一项重要的管理工具，受到管理者和理论研究人员的青睐。而公共部门的绩效评估，也作为绩效管理的有力武器，成为公共部门绩效管理的基础工程，在理论研究和实践方面取得了很大进展。受管理主义思潮的影响，公共部门绩效评估往往从企业中借鉴经验和方法，这为公共部门克服低效率，摆脱“政府失灵”现象提供了条件。然而，由于公共部门自身的特点，尤其是公共部门的公共性本质，公共部门绩效又不完全等同于企业绩效。有学者认为：“公共绩效可以定义为公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。”因此，在公共部门绩效评估中，除了评估经济、效率等经济指标外，还要重视伦理政治因素，即进行价值考量。 　　 　　一、公共部门绩效评估中价值考量的合理性 　　 　　公共部门是相对于私人部门而言的，是指以提供公共服务和公共产品为主要职能的社会组织。公共部门的存在和需要是因为市场失灵现象的出现，即社会生活中市场机制无法单独发挥全部经济作用，所以在社会经济的某些方面，需要不以营利为目的的公共组织的指导和补充。公共部门由广义的政府组织、非营，利组织和公共企业构成。它们在市场机制无法或不能完全发挥作用的领域，发挥着替代性作用，为社会成员提供公共产品和公共服务。 　　公共性是公共部门的根本特质。公共部门与私人部门的区别最主要的就在于公共部门的公共性。“公共性以及公共行为是公共行政的基本理念，公共行政是以追求‘公共’为最基本的要义，保证各种利益公正而充分地实现。”私人部门的权力来源于经济权威，而以政府为核心的公共部门权力很大程度上来源于政治权威，行使着社会公共权力，成为社会公众利益的代理人。经济学家希克斯认为：“公共部门所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会是由公民代表决定的。”因此，与私人部门相比，公共部门的运作更像是一个政治过程。首先，公共部门是公共责任的承担者，这些部门及其工作人员承担着一定的职责和义务，他们的行为更多地受到利益相关者的监督和控制。公共部门要满足这些利益相关者的需求与期望，以他们的价值偏好作为评判标准进行运作。其次，公共部门的产出是公共产品和公共服务，由于价格机制的缺失，这些产品和服务不能像私人物品那样在市场上通过交换来实现价值。所以，企业的利润指标不能拿来衡量公共部门，公共部门需要寻找一种新的绩效标准。最后，公共部门的目标是以追求公共利益为价值取向。公共部门的目的与动机是谋求社会公共利益，虽然公共部门也要考虑利润，但利润不是它们的主要目标维度。公共部门通过提供市场之外的公共保护、管制与服务，维护社会的公平、公正，以争取民众的支持与拥护。 　　由此可见，公共部门的运作过程远远较私人部门复杂。公共部门的特性决定其具有多重价值取向。效率是衡量公共部门的重要指标，但是单一的效率指标，无法准确测量公共部门的绩效。在公共部门绩效评估中，必须进行价值考量，即从政治的、伦理的向度对公共部门的运作过程和工作结果进行评估，以实现公共部门的价值追求，维护社会公众利益。 　　从实践的层面看，传统模式下人们从效率途径来评估公共部门。但是，公共部门本身的特殊性，使公共部门面临效率困境：多元化的组织目标会对效率判断的价值标准造成干扰；评价产出的困境将导致效率评价措施难以有效实施；制度结构的非市场化导致效率评估者的错位；行政程序的规则化则使效率评价结果出现“异化现象”。 　　传统行政模式下效率研究的困境，迫使人们寻求其它途径来研究公共部门的有效性问题。新公共管理运动出现后，公共部门的领导者和管理者比以往任何时候都更加关注对责任和结果的评估，以及如何改进管理，绩效管理成为一种新的管理工具。公共部门的业绩评估实现了从“效率途径”到“绩效途径”的突破。 　　从“效率”到“绩效”，不仅仅是概念的变化，它代表的是一种管理范式的转换，即从单纯重视投入与产出比例最大化，到注重实现所预想的结果。效率是一个单向度的概念，而绩效是一个多向度的