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公众参与老城厢环境综合治理路径与方法 　　[摘 要] 　　作为人口密度非常高的老城厢地区，环境综合治理的工作是直面民生的工作，充分的公众参与是了解民众需求、解决民众难题、保障民众利益的必然途径。自2015年下半年以来，上海市黄浦区老城厢地区的环境综合治理工作已经探索出了公众参与的多样路径与方法，并取得了显著效果。 　　[关键词]社会治理；公众参与；老城厢；黄浦区 　　[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）03-0036-03 　　补好短板，被列为2016年上海市委唯一的重点调研课题。围绕整治“五违”（违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住）问题，推进区域环境综合整治是全市补短板聚焦的重点任务之一，要做好这项工作，离不开社会治理主体的共同参与。多元主体是上海创新基层社会治理体系的要求，真正意义上的基层社会治理应该是治理体系的各参与者，包括基层党组织、基层政府及其派出机构、社区居委会、各类社会组织及经济组织、社区居民之间，相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的一种合作共治关系，前提是要清晰界定各资源主体在社区这一实践场域中的角色地位与功能定位，尤其是基层党组织的核心地位以及与其他主体的关系问题。 　　2015年7月29日，市委书记韩正到黄浦区四牌楼路及周边实地调研后，提出了“精准施策补短板”的工作要求。作为老城厢的中心地带，由于历史原因，该地区“老、旧、脏、乱、差”的特点突出，辖区内二级旧里所占比重大，房屋多是砖木结构，超龄危房多，人口密度高，居民生活条件差，外来人口集中，群租现象突出，消防隐患多，违章建筑存量多，经多次整治，成效并不明显，可以说情况复杂、顽疾突出，此次被纳入黄浦区环境综合治理的市级重点区域。 　　（一）违法建筑量大、面广、点多。一方面辖区内违章存量多，搭建历史久，很多违章建筑还是居民满足最基本生活要求的保障，不能一拆了事，更要考虑到居民的生活需求问题；另一方面困难人群多，对于“拆违”抵触情绪大，不愿拆或者无力拆，如何在拆除违章的同时保障甚至改善居民的生活水平就成为需要重点考虑的问题。 　　（二）违法经营有需求、易回潮。老城厢地区低端商业结构导致低端服务业、低端零售、低端餐饮集聚，这些低端业态也正是无证无照经营、占道跨门经营等环境综合治理顽症的高发业态。例如，街道辖区的小商品市场和小吃广场，存在不少无证照经营现象，商品质量投诉频发、食品安全无法有效监管；另一方面，老城厢地区人口密度大，居民需求多样，由于价格便宜，违法经营的“黑店”也确实在某种程度上满足了部分困难群众的需求，因此整治后再回潮现象频发。 　　（三）传统“一元”中心的整治模式治标难治本。在传统“一元”行政管理模式向新型“多元”社会治理模式的转型过程中，充分、有序的公众参与仍然面临着诸多困难。一是公众参与的积极性、主动性不足。老城厢困难人群多，一些违法建筑和违法经营有切实的生活需求，因此部分公众参与治理的意愿不强，甚至反对治理。二是党建引领的系统性、有效性不足。很多“公字头”单位甚至街道、居委会自身都存在违章搭建，在综合治理行动之前这些单位内的党组织没有很好地发挥示范引领作用，党员的骨干带头作用发挥不足。三是各方协作的紧密性、长效性不足。“五违”问题存在已久，之前的多次治理都是以集中突击为主要形式，虽然也摸索出一些有效的经验做法，但往往都是针对现象层面的，可复制性不强。“1+6”改革后，环境综合治理的牵头主体落实到街道，然而街道在指挥权、?O督权、考核权方面的权威性还不够，部门之间推诿扯皮现象仍有存在，而且往往某个专项行动结束后就终止了协作，没有形成长效机制。 　　在老城厢环境综合治理的推进中，公众参与是一种有计划的行动。它通过政府部门和公众之间双向交流，使社会组织、单位或个人能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构之间、公民与公民之间的冲突。新的基层社会治理体系在老城厢环境综合治理中，更多表现为公众参与渠道的畅通和效果的显化。 　　自2015年下半年以来，黄浦区老城厢地区的环境综合治理工作已经探索出了公众参与的多样路径与方法，并取得了显著效果。 　　（一）公众参与老城厢环境综合治理的途径。一是居民自治组织。居民自治组织“四牌楼路管会”由社区居民、沿街商户、驻区单位和城管辅助等4方面代表组成，共招募吸纳志愿者30名，其中党员23名。自筹建以来，路管会召开了多次议事会，制定了《路管会工作制度》和《工作职责》，明确了运行初期要当好“三大员”、做好“四件事”。“三大员”，即当好监督员、宣传员和信息员。“四件事”：一是定时开展街面巡查，发现无证摊贩或沿街商户跨门营业、占道堆物等情况，及时上前劝导；二是路管会中的沿街商户和辖区单位代表，率先落实门前责任制；三是大力营造宣传氛围