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公共财政框架下政府非税收入管理改革思考 　　[摘要]近年来，我国提出建立社会主义市场经济体制下的公共财政的发展目标。按照这一目标要求，文章认为，政府的职能主要是提供公共产品和服务，公共财政的主要职能是合理配置资源、宏观调控经济、公平收入分配和监督管理。非税收入作为财政收入的重要组成部分，必须管理好，否则，建立和完善社会主义市场经济条件下的公共财政将是一句空话。 　　[关键词]公共财政；非税收入；管理 　　[中图分类号]F810.43 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-736X(2009)08-0062-03 　　 　　我国从领导层的角度提出公共财政的概念，是在1998年12月15日全国财政工作会议上。当时国务院主管财政税务工作的副总理李岚清，明确提出要建立公共财政的基本框架。2000年11月20日，李岚清在省部级干部财政专题研讨班开班仪式上，做了《以“三个代表”重要思想为指导，逐步建立公共财政框架》的讲话，提出“加快建立适合我国的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面”。从此以后，从建设财政、吃饭财政逐步转变为与社会主义市场经济体制相适应的公共财政就成为我国财政转型的一种理念和基本导向。我国非税收入管理沿着“高度计划时代统一管理――向市场经济过渡的放权、自行管理――市场经济体制完善的规范管理”的轨迹发展，取得了显著成效。但是，与公共财政的要求仍有差距。 　　 　　一、公共财政的内涵和特征 　　 　　对公共财政的概念，学术界有好几种理解，比较一致的观点是：公共财政是市场经济的产物，它是建立在“市场失灵”理论基础上、把财政作为一个公共部门进行研究的科学，解决公共部门(即政府)如何最有效地向社会提供公共产品和服务，以弥补“市场失灵”的问题。所以，市场对资源配置起基础性作用，解决“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的问题；通过提供私人物品或服务，满足私人个别需要。而政府则致力于弥补市场本身的缺陷，解决市场失灵问题，通过提供公共物品或服务，满足社会公共需要。财政则是实现政府职能的物质手段。因此，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。 　　公共财政的主旨是“公共性”，“取众人之财，办众人之事”，坚持公平、公正、公开的原则。公共财政的基本特征表现在以下三个方面。 　　1.公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要，其职能范围是以满足整个社会的公共需要，而不是满足哪个阶层或哪一个集团的需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就不去介入，凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就必须涉足。 　　2.非盈利性。即公共财政的收支安排是以公共利益的最大化，而不是以投资赚钱或夹带着投资赚钱的因素为出发点和归宿的。公共财政的非盈利性决定于政府活动和公共财政的公共性。政府作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿和盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。政府职责的这种特点表现在财政收支上，就是财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。政府的财政收支行为，不应也不能带有任何盈利的色彩。 　　3.规范性。即公共财政的收支行为要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。公共财政的规范性亦决定于公共财政的公共性。正是因为公共财政是以满足整个社会的公共需要为基本着眼点，政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，而不是或不再是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家之事”。所以，政府部门收钱、花钱的行为就应当有所讲究，必须接受监督，必须对社会成员具有透明度(周金刚，2007年)。 　　 　　二、公共财政框架下政府非税收入管理存在的问题 　　 　　1.法制建设滞后。目前，非税收人的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个环节，缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收入虽然有一些地方性规章，但法律级次较低，不够协调，实际执行中难以得到充分保障，使政府非税收入管理无章可循或有章难循。法律的约束、规范明显缺失。 　　2.立项收费行为不规范。按照公共财政的规范性和非盈利性，非税收入立项收费及其标准应有科学合理的规范。但现行收费范围界定不严格，对具体征收标准没有明确的规定，在实际操作中，立项审批还存在多头管理。在地方事权越来越多、财权越来越少、经费不足收费补、部门收支挂钩的情况下，地方和部门都有收费的冲动，一些在中央