农业非点源污染防治政策政策主体分析.docVIP

农业非点源污染防治政策政策主体分析 　　摘要：在农业非点源污染防治政策实施过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体相互之间的关系，促进防治政策的顺利实施。在分析农业非点源污染防治政策的政策主体及其相互间的关系的基础上，可尝试构建一个各政策主体共同参与的农业非点源污染防治政策体系：坚持党的环境政策，明确政府和行政部门的职责和地位并加强其主导作用，维护农业生产者的主体地位，鼓励公众参与，加强政策研究组织和科研团队的技术支持，充分利用传播媒介这一载体。构建一个包括各个政策主体的利益共同体，共同治理农业非点源污染。 　　关键词：政策主体；农业非点源污染；政策过程 　　中图分类号：X322.2　文献标识码：A　文章编号：1007-905X(2011)03-0107-04 　　 　　我国农业非点源污染日趋严重，对农业非点源污染的研究也愈加深入。在农业非点源污染控制技术不断发展的同时，管控政策也不断跟进和完善，农业非点源污染防治政策体系逐渐形成。在这一过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体的关系，使各方在农业非点源污染的防治过程中实现各自应有的利益，从而在实现经济利益的同时有效地防治农业非点源污染。 　　 　　一、政策系统中的政策主体 　　 　　公共政策主体是政策系统的核心部分，它是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。在公共政策学理论中，一般认为，公共政策主体主要有政党、立法机关、行政机关、利益团体、公民(选民)、大众传播媒介以及政策研究组织。从公共政策的基本理论看，农业非点源污染防治政策系统中的政策主体，应该包括：执政党、立法机关、行政部门、农业生产者(农民、涉农企业)、政策研究组织和科研院所以及传播媒体。其中，政党是政策主体的核心力量，公共政策可以被看成执政党的政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，代表广大人民群众的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、经济、社会和文化生活的各个方面的政策，在政策制定、执行、评估和监控中起着主导作用；立法机关是最主要的政策制定主体，其主要任务是制定法律和政策，并对政策运行实施监督。全国人民代表大会及其常委会作为我国的国家权力机关和立法机关，是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。行政机关是实际意义上最重要的公共政策主体，是政策执行的主要机构。它不仅具体负责公共政策的实施，也有权根据基本国策制定具体的政策法规。我国各级政府及农业部门、环保部门，是农业非点源污染防治政策主体的重要组成部分。各级地方政府和相关行政部门负责执行党和国家的关于环境和生态保护的政策和法律，并在授权范围内制定相关的行政法规和办法，以保证政策和法律的实施和执行。农业生产者这一政策主体主要是指公民或选民作为公共政策主体，通过各种参与途径，去影响或制约公共政策的制定和执行，这是一种最广泛的、最基础的公共政策主体。在农业生产过程中，以家庭经营为主的农户和以规模化经营为主的涉农企业是两类主要的农业生产主体。政策研究组织和科研机构这一政策主体主要是由公共政策领域的专家、学者和技术人员组成，其主要工作是为公共政策方案制定、决策、实施、监控、分析和评估等过程提供建议和咨询。大众传播媒介这一政策主体可通过及时反映社会公共问题、传播公共政策、沟通社会信息等方式参与政策过程；特别是在政策制定过程中，传播媒介可以帮助公众更好更全面地认识公共问题，扩大公众的参与程度，为政策制定创造良好的公众支持环境。 　　 　　二、政策主体关系分析 　　 　　从政策主体在政策过程中的角色进行分类，可将政策主体划分为政策制定者和利益相关者两个部分。政策制定者包括政党、立法机关和行政部门；利益相关者包括公民、政策研究组织、大众传播媒介，而行政部门在政策运行过程中除了制定一系列制度和规范执行政策之外，还充当着对其他政策主体进行管理，协调各利益相关者之间关系的角色，因此，行政部门也具有利益相关者的性质。各主体间关系如图1所示。 　　 　　(一)政策制定者 　　党中央通过制定路线、方针、政策，掌握国家和社会生活总的发展方向。自2003年起，农业非点源污染防治成为农业、环保、水利等部门的工作重点，为随后政策的出台和法律的修改完善提供了政策支持和实践平台。2006年至2009年连续四年的中央一号文件中都明确提出要加大力度防治农业非点源污染，抓紧制定规划，切实增加投入，落实治理责任，加快重点区域治理步伐，加强农村环境保护。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(2005)还明确指出，要积极防治农村非点源污染，强调“防治农药、化肥和农膜等非点源污染，加强规模化养殖场污染治理”。 　　政策、方针的制定，需要经过合法程序，通过立法机关的