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第八章 制定规范行为王 怡 2013学习要求掌握行政规范的概念和特征了解行政规范的种类和作用掌握行政立法的相关内容导入案例：某县人民政府为了搞形象工程，大搞旧城改造，新建很多市政工程。由于摊子铺得很大，造成资金不足，县政府便制定了一份文件，下发到各机关、企事业单位，要求县内各县直机关科级以上干部每人集资300元，科级以下每人集资200元，各企事业单位的职工每人集资150元，集资款一次从工资中扣除。通知一下发，全县职工纷纷要求撤销其制定的这份滥用集资的文件，但县政府拒不撤销。反而要求各单位强行从工资中扣除应缴纳的集资款。思考问题：职工们该怎么办？《中华人民共和国宪法》第104条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；……撤销本级政府不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会不适当的决议……。”第108条：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级政府的不适当的决定。”有权撤销县人民政府所制定的违法的规范性文件的机关是本级人大常委会和上一级人民政府。红头文件1、行政规范（1）概念行政主体为执行法律法规和政策，在法定职权范围内制定除行政法规和规章以外的决定、命令、行政措施等普遍性行为规则的总称 。具体：主体事项特定具体：效力一次性抽象行政行为效力普遍具体：不可反复适用具体：过去发生或现在的事实反复适用一般针对未发生的事项问题：哪些行政主体可以制定行政规范？国务院及其职能部门中华人民共和国审计署算不算？中华人民共和国国家安全部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国民政部、中华人民共和国司法部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国商务部等县级以上地方各级人民政府乡镇人民政府（2）行政规范的分类享有行政法规、规章制定权的行政机关制定的行政规范以制定主体为标准不享有地方政府规章制定权的地方人民政府发布的行政规范不具有规章制定权的各级政府的工作部门制定的行政规范创制性文件以行政规范的内容为标准解释性文件指导性文件指行政机关未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的行政规范性文件。①创制性行政规范依职权创制性文件依授权创制性文件职权上的依据（宪法第89条、地方组织法第59条第2款）授权依据合法法律规范的缺位行政所取得权力合法内容上的授益性不违反禁止性规定内容合乎授权目的指行政机关为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件。②解释性行政规范哪种可以作为法律渊源？行政法定解释性文件行政自主解释性文件解释主体合法：具有法定解释权的行政机关。行政主体对所解释的法律规范和行政规范性文件具有实施权。解释对象合法：规章制定主体只能解释自己制定的规章。内容不得与法律规范或上级的行政规范性文件相抵触。解释内容合法：不得歪曲和违反，任意扩大或缩小法律规范本来的含义。内容不得与所解释行政法规范的本意相违背，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义，而只能具体化。指行政机关为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件。②解释性行政规范哪种可以作为法律渊源？行政法定解释性文件行政自主解释性文件解释主体合法：具有法定解释权的行政机关。作用1：不对外发布，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力。行政主体对所解释的法律规范和行政规范性文件具有实施权。解释对象合法：规章制定主体只能解释自己制定的规章。作用2：统一和协调其行动和裁量，避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是。内容不得与法律规范或上级的行政规范性文件相抵触。解释内容合法：不得歪曲和违反，任意扩大或缩小法律规范本来的含义。作用3：明确法律规范和行政规范性文件在本系统的效力。内容不得与所解释行政法规范的本意相违背，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义，而只能具体化。行政机关对不特定相对人事先实施书面行政指导时所形成的一种行政规范性文件。③行政指导性规范问题：行政指导性文件最重要的合法要件是什么？不得具有强制性和拘束力内容上不得设定权利义务（3）行政规范的作用有利于规范行政权的行使，促进行政法制工作；有利于提高行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题；有利于促进和完善我国的行政立法工作；有利于充分调动地方政府及其所属部门的积极性。（4）行政规范的问题与监督制定主体混乱越权情况严重①存在的问题违法违规情况很多制定依据方面，不以法律、法规、规章为依据制定程序不规范②行政规范的监督内部监督行政机关系统内部进行的监督，主要是上级行政机关对下级行政机关，政府对其所属部